이번 시간의 제목은 정당, 어떻게 보아야 하는가? 입니다. 정당관련 핵심 조항인 헌법 제8조를 중심으로 공부하도록 하겠습니다.
<학습 목표>
1.헌법상 정당의 의미와 중요성에 대하여 살펴본다.
2.정당의 자유,복수정당제등 정당 관련 헌법 규정에 대하여 살펴본다.
3.위헌정당해산제도의 의의와 내용을 검토한다.
정당의 필요성
우리나라는 민주주의 국가로, 국민의 의사를 반영하여 국가권력을 구성하고 운영해야만 합니다. 하지만 국민들은 뿔뿔이 흩어져 있으며, 의견도 제각각입니다. 따라서 자신들의 의견을 국가에 반영하는 것은 매우 어렵습니다.
이러한 이유 때문에 국민 각자는 자신들이 추구하는 이익⋅이념을중심으로 정치적 조직체를 만들어 국가권력의 구성과 운영에 참여할 수밖에 없습니다. 이 정치적 조직체가 바로 정당입니다.
美 민주당 대선후보 경선 개막...첫 TV토론 YTN 2019년 06월 27일
대중민주주의와 정당국가화경향
게다가 소수의 국민만이 정치에 참여했던 과거와는 달리 원칙적으로 모든 국민이 정치에 참여하는 ‘대중민주주의’의 현실에서는 국민 각자의 의견을 수렴하기가 훨씬 더 어려워졌습니다. 그만큼 국민의 의견을 수렴하는 정당의 중요성과 비중은 커져 가고 있습니다.
실제로 대통령이나 국회의원 같은 국민의 대표자들은 정당의 공천과 지지를 받아야 선출되고 활동할 수 있는 가능성이 높아지는 것이 현실입니다. 앞서 본 동영상은 치열하기로 유명한 미국 대통령선거 정당 경선에 관해서 말하고 있습니다. 우리나라도 정당내 경선이 본선보다 치열한 경우도 많습니다.
이처럼 정당이 국가운영의 중심에 서는 현상을 ‘정당국가화경향’이라고 표현하기도 합니다.
인터뷰
정당 하면 떠 오르는 것?
필요악 정당?
들으면 기분 좋은 단어가 있습니다. 반대로 들으면 불쾌해 지는 말도 있습니다. 그렇다면 이 단어는 어떠신가요? 정당...
아마 듣고 계신 열 분 중 아홉은 기분이 나빠 지셨을 것입니다. 실제로 정당에 대한 국민들의 인식은 그다지 좋지 않습니다.
그러나 정당이 엉망이라고 해서 정당을 없애는 것은 바람직하지도 가능하지도 않습니다. 만약 정당이 없다면 지금 정도의 민주주의도 실현되지 못하게 될 것입니다.
또한 인간이 자신의 의사 내지 이익을 보다 효과적으로 관철시키기 위해 집단을 형성하는 행위는 본능에 가까우며, 금지하고 싶다고 금지할 수 있는 것도 아닙니다.
정당에 문제가 있으면 그 문제를 고치고 개선하는 것이 답이지, 정당에 무관심하거나 적대감을 갖거나, 없애버리려 하는 것은 결코 합리적인 접근이 아닙니다.
중개체로서 정당
흔히 정당하면 국회의원이 떠오를 것입니다. 정당은 국회의원이 모인 단체라고 생각하기 쉬운데 이것은 완전히 잘못된 생각입니다.
정당은 그 정당을 지지하는 일반 국민들, 우리와 같은 평범한 국민들이 모인 단체입니다. 정당에 가입한 국민들을 당원이라고 부릅니다. 국회의원은 이러한 당원 중에서 국회의원 선거에 나가 당선된 사람에 불과합니다. 그러니까 정당은 많은 일반 국민이 당원으로서 모여 의견을 수합하여 국가운영에 반영하는 ‘중개체’로서의지위를 갖는 것입니다.
정당설립의 자유, 그리고 정당의 자유
헌법 제8조
① 정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.
헌법 제8조 제1항은 우선 정당의 설립이 자유임을 선언하고 있습니다. 정당설립의 자유를 인정하는 것은 정당이 국민의 의사를 국가운영에 중개하는 기능을 제대로 수행하도록 하기 위함입니다. 예컨대 국가권력의 허가가 있어야만 정당의 설립이 가능하다면, 국민의 다양한 의사, 특히 국가권력에 비판적인 의사는 국가운영에 반영되기 어려울 것입니다. 반대로 특정 정당을 설립하도록 강제하거나 이른바 어용정당을구성하도록 명령하는 것도 정당설립의 자유에 의하여 금지된다고 하겠습니다.
정당의 설립만 자유이고 정당의 조직이나 활동⋅해산은자유롭지 않다면 아무 의미가 없을 것입니다. 따라서 정당설립의 자유는 정당 조직 선택의 자유, 정당 활동의 자유, 정당 해산의 자유를 포괄하는 넓은 의미의‘정당의자유’를규정한 것으로 이해되고 있습니다.
정당의 설립과 구성
정당의 설립이 자유라고 되어 있지만 실제로는 정당을 만드는 것은 쉬운 일이 아닙니다. 정당법에 보면 이에 관한 요건이 나오는데요.
정당은 다섯 개이상의 시ㆍ도당을가져야 한다. 시ㆍ도당은천 명 이상의 당원을 가져야 한다. 이 요건을 갖추지 못하면 등록취소가되게 되어 있습니다. 최근 4년간 국회의원 총선이나 전국 동시 지방자치단체 선거에 참여하지 아니한 때 국회의원 총선에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못한 때에도 등록을 취소하게 되어 있습니다.
대부분의 학자들은 정당설립의 자유보장만큼이나 정당의 난립도 좋지 않기 때문에 불가피한 조항이라고 봅니다. 하지만 너무 요건이 엄격하여 정당설립의 자유가 훼손되고 있으며, 특히 전국 규모가 아닌 지역을 기반으로 한 정당은 허용해야 한다는 의견도 자주 제기되고 있습니다.
정당 설립의 요건과 정당의 수
현재 우리나라 중앙선거관리위원회에 등록된 정당의 수는 40개가 넘습니다. 국회의원 선거에 준연동형비례대표제가 시행되기 때문에, 최근 부쩍 수가 늘었습니다. 독도당도 있고 새벽당도 있고 심지어 거지당도 있습니다. 국가혁명당도 있고 국민혁명당도 있습니다.
어쨌든, 여러분 생각은 어떠신가요? 40여개의 정당, 너무 많은가요? 아니면 적당한가요? 아니면 너무 적은가요? 지금부터 우리나라 정당의 숫자에 얽힌 이야기를 해 보겠습니다.
역대 국회의원 선거결과를 보면 국회 내 진출한 정당이 평균 5.5개 정도라고 합니다. 지난 20대 국회에서 의석을 가지고 있는 정당은 대략 최대 7개 정도였습니다. 이 숫자를 감안하면 현재 40여개의 정당은 조금 많지 않나 생각이 들기도 합니다.
그러나 영국의 정당 숫자는 400개가 넘고, 독일의 정당 숫자는 140개가 넘는다고 합니다. 이 나라들과 비교하면, 우리나라 정당은 적어도 너무 적다고 할 수 있습니다. 인구수를 감안한다고 해도 말입니다. 왜 이런 차이가 발생하고 있을까요?
앞에서 본 것처럼 우리나라는 정당이 되기 위해 요구되는 조건이 매우 까다롭기 때문입니다. 정당법을 보면 5개 이상 시도에 시도당이 만들어져 있어야 합니다. 각 시도당별로는 천명 이상 당원이 있어야 합니다. 일단 최소 5,000명은 모아야 된다는 말이 됩니다. 이 조건을 갖추고 중앙선거관리위원회의 등록절차를 거쳐야 정식 정당이 될 수 있습니다. 쉬운 일이 아닐 것이라는 느낌이 오시죠?
반대로 외국은 이런 까다로운 요건을 요구하는 나라는 별로 없다고 합니다. 앞서 이야기한 영국과 독일은 정당을 만드는데 특별한 조건을 요구하지 않는다고 합니다. 단지 선거에 참여하려고 할 때에만 선거관리위원회에 등록하도록 하고 있습니다. 선거에 참여하지 않으려고 마음먹은 정당이라면 등록을 하지 않아도 되는 것이지요.
유독 우리나라만 까다로운 정당등록 제도를 둔 이유는 무엇일까요? 역사적 맥락이 있습니다. 너무 장황하지 않게, 핵심 줄거리만 말씀드리지요.
우리나라 정당제도의 시작은 1945년 광복 이후라고 할 수 있습니다. 먼저 미군정은 자신들에 대한 반대세력이나 좌파세력을 파악하고 통제하기 위해서 1946년 미군정법령 제55호 정당에 관한 규칙을 공포했습니다. 3인 이상의 정치적 활동을 하는 단체는 반드시 정당으로 등록하게 하였고, 이것이 우리나라 정당 등록제도의 시작이 되었습니다. 1948년 제헌헌법은 정당에 관한 미군정법령의 효력을 그대로 인정하였고, 이 제도는 이후에 계속 쓰이게 됩니다.
그리고 1961년 5.16 쿠데타 이후 박정희 정권은 1962년에 정당법을 제정했습니다. 이 법은 정당이 되기 위해서 국회의원 지역 선거구 총수의 3분의 1이상, 그러니까 당시 기준으로 약 40개 이상의 지구당이 있어야 하고, 이 지구당은 서울 등 대도시 5개 이상에 분산되어야 하며 지구당별 법정 당원수는 50인 이상이어야 한다고 규정했습니다. 지금 우리가 사용하는 정당법과 거의 유사한 형태인 것이지요.
왜 이런 조건을 만들었을까요? 정권에 반대하는 소규모의 혁신정당이 만들어지는 것을 원천봉쇄하기 위한 것이었습니다.
결국 정당의 의무적인 등록제도를 만들고 거기에 당원수, 지구당수 같은 까다로운 조건을 둔 것은 권력을 가진 세력을 귀찮게 만들 수 있는 반대세력의 등장을 막기 위한 의도였다는 것만은 부정할 수 없습니다.
다시 현재 시점으로 돌아와 봅시다. 현재 정당들이 하도 엉망이기 때문에 개나 소나 만들지 못하게 요건을 까다롭게 하는 것이 낫다고 생각하십니까? 골치아픈 정당, 하나라도 적은게 낫다고 생각하시나요?
솔직히 그 마음 충분히 이해가 됩니다. 그러나 관점을 조금 바꾸어 볼 필요도 있습니다. 정당은 다양한 국민들의 목소리를 대변하여 국가운영에 반영하는 통로입니다. 미우니 고우니 해도 정당만큼 국민의 목소리를 날것 그대로 떠들어 주는 통로도 찾기 힘듭니다
그런데 기존의 거대 정당이 국민 목소리의 통로 역할을 하지 못하고 있다고 불만이 많습니다. 그러면 통로를 바꾸어야 겠지요? 그런데 쉽게 새로운 통로를 낼 수 없게 막고 있는 것이 지금의 정당법입니다. 상당한 자금과 동원능력이 있는 특별한 사람이 아니라면 정당을 만들 수 없게 만든 것이 지금의 정당법입니다.
자기집 차고에서 창업해서 세상을 바꾼 스티브 잡스처럼 주변의 평범한 사람들이 나라를 바꿀 정당을 만들어내지 못하라는 법이 어디있겠습니까? 요즘같은 SNS 시대, 바이럴 마케팅의 시대, 크라우드 펀딩 시대에 말입니다. 그러려면 정당등록 요건이 지금보다 훨씬 낮아져야 합니다.
물론 문제가 생기겠지요 그러나 그 문제들은 다른 제도와 장치들을 통해 해결해야 하지 정당 자체를 만들기 어렵게 할 일은 아닙니다. 저는 그렇게 생각합니다.
복수정당제와 다원주의
헌법 제8조 제1항 후단은 복수정당제를 규정하고 있습니다. 정당설립이자유롭기 때문에 여러 개의 정당, 즉 복수정당이존재하게 되는 것은 자연스러운 일이겠지요.
복수정당제가 보장된다는 말은 정당들에게 원칙적으로 동등한 정치적 권리와 기회가 부여된다는 것을 의미하기도 합니다. 복수정당제는 개인들이나 집단들이 추구하는 원칙이나 목적이 서로 다를 수 있음을 인정하고 서로 관용하는 것, 즉 ‘다원주의’ 원칙과 밀접한 관련을 맺고 있는 제도로 이해되고 있습니다.
정당의 민주성
헌법 제8조
② 정당은 그 목적⋅조직과활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.
헌법 제8조 제2항은 정당의 “목적⋅조직과활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.”고 규정하고 있습니다.
정당은 민주주의 속에서 구성되고 운영되는 것이기 때문에 목적과 조직, 활동 모두 민주적이어야 합니다. 따라서 민주주의를 파괴할 목적을 가지거나, 비민주적 조직을 가지거나 폭력적이고 비민주적인 활동을 하는 것은 금지됩니다.
당내민주주의
특히 정당의 내부조직이민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 하는데, 이것을 ‘당내민주주의’라고부릅니다.
겉으로는 아무리 민주적으로 활동한다고 해도 내부조직이소수의 실력자에 의해 장악되어 좌지우지되거나, 민주적이지 않은 방법으로 의사결정이 이루어진다면, 결과적으로 국민의 의사를 민주적으로 중개하는 조직으로서의 기능을 할 것이라고 기대할 수 없습니다.
정당에 대한 보호
헌법 제8조
③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에필요한 자금을 보조할 수 있다.
한편 헌법 제8조 제3항은 정당이 법률이 정하는 바에 의해 국가의 보호를 받는다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 정당은 일반적인 단체와 구별되는 여러 가지 특권을 누리게 됩니다. 특히 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에필요한 자금을 보조할 수 있게 되어 있습니다. 이를 ‘국고보조’라고부릅니다.
정당을 운영하기 위해서는 많은 돈이 필요하며, 이러한 돈을 조달하기 위해 많은 부정 비리가 발생하는 것이 사실입니다. 이러한 사태를 방치한다면 민주주의는 사실상 돈 있는 사람들의 지배로 전락할 것입니다. 이러한 비극을 막기 위해 국가가 정당운영의 자금을 보조하는 것입니다.
정당 국고보조금 연 수백억…어떻게 썼나 살펴 봤더니 JTBC 2018-11-27
정당 국고보조의 문제점
그러나 정당의 운영자금을 국가의 보조에 의지하는 것이 최선의 방법은 아닙니다. 지금 동영상에서 보신 것처럼 문제가 많습니다.
그 무엇보다도 큰 문제는 국가가 돈을 주기 때문에 당원을 모으고 당원들의 지지를 확보하는 일을 소홀히 할 가능성이 높다는 것입니다. 국고보조 제도를 완전히 폐지하는 것도 문제겠지만, 가급적 정당의 당원들이 십시일반 내는 당비로 정당이 운영되도록 점진적으로 구조를 개선해 갈 필요가 있습니다.
정당에 의한 헌법파괴 우려
민주주의는 다원주의를 기초로 하기 때문에 원칙적으로 어떠한 가치를 추구하는 정당이든 허용되어야 합니다. 그러나 정당이 다원주의, 나아가 민주주의를 파괴하려는 목적을 가지고 있거나 그러한 활동을 한다면 어떻게 될까요.
이 경우 모순이 발생하게 됩니다. 다원주의와 민주주의에 의해 허용된 정당이 다원주의와 민주주의를 파괴하는 모순 말입니다. 실제로 과거 독일의 나치의 사례는 이 점을 잘 보여줍니다.
위헌정당해산제도
헌법 제8조
④ 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.
헌법 제8조 제4항은 바로 이러한 취지에서 만들어진 조문입니다. 정당에 의한 민주주의의 파괴, 나아가 헌법의 파괴를 막기 위한 ‘위헌정당해산제도’가규정되어 있는 것입니다.
위헌정당해산이란 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때 정부가 제소하여 헌법재판소의 재판을 통해 그 정당을 해산하는 제도입니다. 위헌적 정당이 헌법을 부정하고 파괴하는 것을 막아내는 것이라는 점에서 ‘헌법보호’의수단이라고 이해되고 있습니다.
정당해산심판 청구와 심리
정당해산심판 청구
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청구인: 정부
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피청구인: 정당
위헌정당해산심판의 청구권자는정부이며, 정부가 청구를 하는 경우 반드시 국무회의의 심의를 거쳐야 합니다. 법무부장관이 정부의 대표자로서 실제 소송을 수행합니다.
위헌정당해산심판의 청구는 정부의 재량행위로해석됩니다. 위헌정당해산심판의 피청구인은 정당입니다. 여기에서 정당은 원칙적으로 정당법에서 정하는 요건을 갖추고 등록을 마친 정당을 말합니다. 해석상 정당의 부분조직, 창당준비위원회 등도 피청구인이 될 수 있다고 봅니다. 위헌정당해산심판의 심리는 원칙적으로 공개된 구두변론에 의합니다.
정당해산심판의 요건
정당해산심판의 요건
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목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배
위헌정당해산 결정을 위해서는 그 정당의 ‘목적이나 활동’이‘민주적 기본질서’에위배되는지를 판단해야 합니다. 위헌정당해산제도의 남용의 위험성 등을 감안할 때 지나치게 지엽적인 정보에 근거하여 정당의 목적을 판단하거나, 일부 당원 또는 일부 추종자들의 돌발행동에 근거하여 정당의 활동을 판단하는 것은 적절하지 않다고 봅니다.
민주적 기본질서란민주주의를 민주주의이게끔 만드는, 민주주의가 포기할 수 없는 최소한의 요소를 의미한다고 봅니다. 예컨대 국민주권, 민주적 선거제도, 복수정당제등이 민주적 기본질서에 포함된다고 하겠습니다.
정당해산심판 결정
헌법재판소는 정부의 위헌정당해산심판 청구가 이유 있을 때 전체 재판관 9명 중 6인 이상의 찬성으로 정당해산결정을 합니다. 해산된 정당의 잔여재산은 국고에 귀속하고, 해산된 정당의 대표자 및 간부는 해산된 정당의 강령과 동일하게나유사한 정당을 창당하지 못하며, 해산된 정당의 명칭과 같은 명칭은 정당의 명칭으로 다시 사용할 수 없습니다.
해산된 정당 소속 국회의원의 자격이 상실되는지 여부에 대하여 논란이 있었으나, 헌법재판소의 통합진보당 정당해산결정에서 국회의원 자격 상실을 결정한 바 있습니다. 다음 동영상을 보시지요.
국회의원직 박탈..."해산 결정 실효성위해" YTN 2014년 12월 20일
양날의 칼, 위헌정당해산
위헌정당해산제도로 인해 정당이 불이익을 받게 될 것이라고 보는 것은 한 쪽 면만 보는 생각입니다. 다른 단체와는 다르게 정당을 해산하려면 헌법재판소에 의한 엄격한 절차를 통해야 함을 규정한 것이기 때문에 결과적으로는 정당의 존립을 강력하게 보호하는 ‘정당의 특권’으로이해되기도 합니다.
그러나 권력자가 이 제도를 악용하여 자신에게 반대하는 정당, 마음에 들지 않는 정당을 함부로 해산하는 상황을 완전히 제거할 수는 없습니다. 이러한 경우에는 정당이 아니라 권력자가 헌법의 다원주의 그리고 민주주의 질서를 파괴하는 것이 됩니다.
위헌정당해산제도가 악용되지 않도록 헌법 제8조 제4항은 가급적 엄격하게 해석하는 것이 필요합니다.
<학습내용 정리>
1.정당은 많은 논란과 문제를 야기하고 있지만, 민주주의에서 없어서는 안 될 존재이다.
2.민주주의의 본질적 요청인 다원주의에 입각하여 정당의 자유와 복수정당제가 보장되며, 정당에 대한 국고보조 등 특별한 보호가 인정된다.
3.위헌정당해산제도는 정당의 특권인 동시에 헌법보호의수단이 되며, 민주주의를 보호할 수도, 파괴할 수도 있으므로 신중하게 활용되어야 한다.
다음 시간에는 존엄하고 행복한 국민이라는 제목으로 인간의 존엄과 가치, 행복추구권에 관한 규정을 공부합니다. 본격적으로 헌법 제10조 이하의 기본권 규정 공부를 시작하겠습니다.
이번 시간도 헌법으로 세상읽기 성공적이셨는지 모르겠습니다. 자동차 바퀴가 고장났다고해서 바퀴를 빼 버리는 것은 답이 아닙니다. 잘 고쳐서 사용하는 것이 답이겠지요. 정당이 그런 존재임을 기억해 주시길 바라겠습니다. 수고 많으셨습니다. 다음 시간에 뵙겠습니다.