공무원의 의미와 종류
보통 공무원이라고 하면 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무 관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킵니다. 공무원은 자기 노동의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 일반적인 근로자와 같다고 하겠습니다. 하지만 공무원은 임용 주체가 국가 또는 지방자치단체이기 때문에 국민에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 지위에 있고, 담당하는 업무가 국가 또는 공공단체의 공공적인 일이어서 특별히 공공성⋅공정성⋅성실성 및 정치적 중립성 등이 요구되기 때문에 일반 근로자와는 다른 특징을 갖습니다.
공무원에는 다양한 종류가 있으며, 각 공무원의 임명 방법, 신분보장의 방법, 담당 업무 등은 매우 다양합니다. 우선 공무원은 국가공무원과 지방공무원으로 나눌 수 있습니다. 국가에 의하여 임용되어 국가기관에서 근무하고 국가로부터 보수를 받으며 국가공무원법의 적용을 받는 사람이 국가공무원입니다. 지방자치단체에 의해 임용되어 지방자치단체에 근무하고 그로부터 보수를 받으며 지방공무원법의 적용을 받는 사람이 지방공무원입니다.
임용 자격⋅신분보장⋅전문성 및 정치적 중립성 등을 기준으로 경력직 공무원과 특수경력직 공무원을 나눌 수 있습니다. 경력직 공무원은 실적과 자격에 따라 임용되고 신분이 보장되며 평생토록, 정확하게는 정년까지 공무원으로 근무할 것이 예정된 공무원을 의미합니다. 공무원 시험을 통해 될 수 있는 일반적인 공무원은 대부분 경력직 공무원입니다. 경력직 공무원 이외의 공무원이 특수경력직 공무원입니다. 특수경력직 공무원에는 국무총리나 장관과 같은 정무직 공무원, 국회의원 비서와 같은 별정직 공무원, 기타 계약직 공무원이 해당합니다. 이들은 정년이 보장되지 않습니다.
헌법 제7조
① 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 
을 진다.
을 진다.② 공무원의 과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.
과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.<공무원이 된다면 어떤 종류의 공무원이 되고 싶은가?>
공무원의 지위와 책임
장영수, 헌법학, 364면.
헌법 제7조 제1항의 전단, 즉 앞부분은 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자임을 규정하고 있다. 대통령, 국회의원부터 주민센터 공무원까지 모든 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자다. 민주주의 국가인 우리나라에서 공무원이 주권자인 국민 전체를 위해 일해야 하며, 특정 집단이나 당파만을 위해 활동해서는 안 된다는 것은 당연한 일이다.
헌법 제7조 제1항 후단, 즉 뒷부분은 공무원이 국민에 대하여 책임을 진다고 규정하고 있다. 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자라면, 그가 국민에 대하여 책임을 지는 것도 당연한 일이다. 그런데 일부 학자들은 이러한 책임을 책임정치라는 요청에서 비롯되는 국민에 대한 정치적 책임으로 이해하고, 따라서 직업공무원 등과 같이 정치적 중립성을 지는 공무원은 국민에 대한 직접적 책임이 없다고 주장한다.
그러나 규정의 문언상 국민에게 봉사하여야 할 공무원의 범위와 국민에 대하여 책임을 지는 공무원을 분리하는 것이 어색하다. 책임의 유형을 이념적·정치적 책임과 법적 책임으로 나누어 볼 때, 모든 공무원이 이념적·정치적 책임을 지는 것이 아니라는 점은 타당하지만, 법적 책임에 있어서는 모든 공무원이 동일한 부담을 져야 한다. 즉 헌법과 법률에 명문 규정이 있는 경우에는 – 정치직, 비정치직을 막론하고 – 이를 준수하고, 이에 위반될 경우 법적 제재를 받게 되는 책임을 져야 한다.
참고로 우리말로는 잘 구별되지 않지만, 책임이라는 말은 크게 두 가지 서로 다른 것을 의미한다. 부모가 자식에게 갖는 책임처럼, 맡아서 해야 할 마땅한 임무를 의미하기도 하고, 남을 다치게 하거나 물건을 망가뜨렸을 때 지는 책임처럼, 무엇인가 잘못을 했을 때 지는 책임이 있다. 독일어로 전자는 Verantwortung, 후자는 Schuld인데, 우리말로는 구별이 되지 않는다. 여기에서 말하는 책임은 Verantwortung과 Schuld를 포괄하는 의미라고 볼 수 있으며, 결국 정치적·법적 책임 모두를 의미하는 것으로 해석하는 것이 적절하다고 본다.
<정치적 책임이란 어떤 책임일까?>
특별권력관계
장영수, 헌법학, 365면.
과거 독일의 입헌군주제 시절에는 국가와 사회의 이원론에 기초하여 일반권력관계와 특별권력관계를 구별하였다. 그에 따라 국가(군주)와 국민의 관계는 이른바 일반권력관계로서 법치주의가 적용되지만, 사회의 영역이 아닌 국가의 영역에 속해 있었던 공무원은 군주의 수족과도 같이 생각되었으며, 이들 사이에 성립되는 특별권력관계 내에서는 법치주의의 원칙에 따른 특별한 보호가 필요하지 않다고 인정되었다.
결국 특별권력관계란 포괄적인 명령·복종 관계로부터 출발한 것이었으며, 그에 따라 법치주의의 적용이 전면적으로 배제됨으로써 기본권의 제한에 관한 법률유보의 배제 및 이에 따른 공무원에 대한 포괄적인 기본권 제한의 가능성, 나아가 특별권력관계 내부에서 발생된 문제에 대한 사법심사의 제한 등을 특징으로 하게 되었다.
군주제가 종식되고 민주국가가 건설되면서 특별권력관계의 이론은 현실에 맞지 않는 이론으로 비판되기 시작했으며, 그 결과 제한적으로나마 특별권력관계에 대해서도 법치주의의 요청을 받아들여야 한다는 주장이 강하게 제기되었다. 그러나 최근에는 특별권력관계 자체를 부정하고 이를 해체하여야 한다는 주장이 더욱 강하게 제기되고 있다.
오늘날 특별권력관계 이론은 점차 극복되고 있다. 공무원, 수형자 등 특수한 지위에 있는 국민에게는 일반국민과는 다른 특별한 요청이 부과될 수 있다는 것은 누구도 부정할 수 없다. 그러나 그 경우도 – 법률의 근거를 필요로 하지 않는 – 법치주의의 예외를 인정하기보다는 법률에 근거하여서만 그러한 특수한 지위에 따른 특별한 요청이 정당화될 수 있는 것으로 이해하는 특수지위의 이론이 대두되었다. 이러한 견해는 공무원도 단순히 정부 또는 정권의 도구가 아닌 공직을 직업으로 하는 국민이므로 기본권의 제한도 공직수행의 객관성과 공정성을 확보하는 데 필요한 최소한에 그쳐야 한다는 생각에 기초한 것이다.
<오늘날 특별권력관계 이론이 극복된 이유는 무엇일까?>
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대통령이 특정인이 추천한 인사를 다수 공직에 임명하고, 대통령의 권한을 이용하여 기업들에게 재단법인 설립을 위한 출연을 요구하거나 사기업의 경영에 관여하며, 특정인의 이권과 관련된 정책 수립을 지시한 행위는 어떤 헌법 조문에 위반할까?
피청구인 대통령은 최○원이 추천한 인사를 다수 공직에 임명하였고 이렇게 임명된 일부 공직자는 최○원의 이권 추구를 돕는 역할을 하였다. 피청구인은 사기업으로부터 재원을 마련하여 재단법인을 설립하도록 지시하였고, 대통령의 지위와 권한을 이용하여 기업들에게 출연을 요구하였다. 이어 최○원이 추천하는 사람들을 재단법인의 임원진이 되도록 하여 최○원이 재단을 실질적으로 장악할 수 있도록 해 주었다. 그 결과 최○원은 자신이 실질적으로 운영하는 회사를 통해 위 재단을 이권 창출의 수단으로 활용할 수 있었다. 피청구인은 기업에 대하여 특정인을 채용하도록 요구하고 특정 회사와 계약을 체결하도록 요청하는 등 대통령의 지위와 권한을 이용하여 사기업 경영에 관여하였다. 그 밖에도 피청구인은 최○원의 이권과 관련된 정책 수립을 지시하였고, 이 정책을 위하여 기업으로 하여금 재단법인에 거액의 자금을 출연하도록 하였다. 피청구인의 이러한 일련의 행위는 특정인의 이익을 위해 대통령으로서의 지위와 권한을 남용한 것으로서 공정한 직무수행이라 할 수 없다. 피청구인은 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제59조, 공직자윤리법 제2조의2 제3항, 부패방지권익위법 제2조 제4호 가목, 제7조를 위반하였다.
헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1, 판례집 29-1, 38-39