국군의 정치적 중립성의 의미
류시조, 한국 헌법상의 정치적 중립성에 관한 연구, 51면.
헌법 제5조 제2항은 “국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하며, 그 정치적 중립성은 준수된다.”라고 규정한다. 이 조항은 5.16, 12·12 등 군사 쿠데타와 박정희, 전두환 정권 등의 군사정권 탄생 등 군부의 정치화로 인한 폐해를 겪은 역사적 경험을 반복하지 않으려는 취지에서 만들어졌다.
국군은 군인과 군의 조직을 포괄하는 개념이라고 할 수 있다. 국군은 국민에 의하여 국가재정으로 조직되고 유지되는 무력기관이므로 군의 민주성과 중립성은 국민의 기본권보장과 국가공권력 발동의 정당성에 있어서 무엇보다 중요하다. 군의 민주성은 군의 용병작용과 양병작용을 법치주의원칙에 따르면서 문민우위의 원칙에 입각하여 통제함을 의미하고, 군의 중립성은 사회ㆍ경제적 이권으로부터 중립과 신조와 세계관으로부터 중립 및 정치로부터의 중립을 의미한다.
군인은 전시와 평시를 막론하고 군에 복무하면서 국가의 자유와 독립을 보전하고, 국토를 방위하며, 국민의 생명과 재산을 보호하고 국제평화의 유지에 이바지함을 그 사명으로 한다(국군조직법 제4조, 군인복무규율 제4조). 군은 이러한 목적을 효율적으로 달성하기 위해서 엄격한 상명하복의 지휘명령 계통으로 조직되며, 군의 조직인 국군은 일원적인 군통수권 하에서 일사불란한 의사와 행동의 통일체로서 군사력을 중립적으로 행사할 것이 요구된다.
따라서 국군의 정치적 중립성은 군의 인적 자원인 군인 개인의 정치적 중립성보다는 의사적 행동 통일체로서 군부인 국군의 정치적 중립성을 보장함으로써 군의 정치 편향적 공권력 행사를 미연에 방지하고자 하는 데 그 의의가 있다. 우리 헌법 제5조 제2항은 바로 이런 점에서 국군의 정치적 중립성은 ‘준수된다’고 규정하고 있으며, ‘군인의 정치적 중립성’이 아니라 ‘국군의 정치적 중립성’을 강조하고 있다고 할 수 있다.
<국군이 정치적으로 중립적이지 않으면 어떤 일이 일어날까?>
국군의 정치적 중립성의 범위와 한계
류시조, 한국 헌법상의 정치적 중립성에 관한 연구, 53면.
국민통합을 저해하고 군의 민주적ㆍ중립적 운영을 해쳐 국군의 사명을 위협하는 군인의 정치적 행위는 개인적으로나 집단적으로 군형법상 엄격히 금지된다. 상관의 정당한 명령에 개인적으로나 집단적으로 반항하거나 복종하지 아니한 경우와 ‘정당한’ 명령 또는 규칙을 준수할 의무가 있는 사람이 이를 위반하거나 준수하지 아니한 경우에는 군형법상 항명죄로 처벌함으로써 상관의 정당한 중립의무 명령을 보장한다.
지휘명령 계통에 있는 군인으로 조직되는 국가기관인 국군의 운영은 문민원칙에 따라 대통령을 군 최고통수권자로 하여 군령과 군정을 통합함으로써 국군의 민주성과 중립성을 담보한다. 그러나 군령과 군정을 분리하는 병정분리주의에서는 군령을 국가원수의 통제 밖에 둠으로 인하여 군은 독자적으로 정치세력화하고 군국주의화하여 병영국가로 전락할 우려가 있어 오늘날 민주국가에서는 병정일원주의를 채택하고 있다.
국군의 정치적 중립성은 결국 군령과 군정을 책임지고 있는 군의 최고통수권자 및 통수권자의 명령을 집행하는 군의 지휘계통에 있는 군인의 정치적 중립의 문제로 귀착한다. 특히 국군의 정치적 중립성 보장의 성패는 국군통수권자인 대통령의 국군의 정치적 중립성을 준수하려는 의지가 매우 중요하다. 대통령은 군통수권을 매개로 정치적 중립기관인 국군을 통수하지만 한편으로는 대통령의 군통수권은 군의 정치적 중립성을 담보하는 보루가 되고 있다.
군인의 정치활동은 원칙적으로 국가공무원법 제65조상의 ‘정치운동’으로서 금지된다. 그리고 다시 군인복무규율은 군인사법 제47조의2의 위임에 따라 군인의 ‘정치적행위’를 제한한다(군인복무규율 제18조). 그리고 군인의 정치행위는 군형법상 ‘정치관여죄’로 공무원법상 공무원의 ‘정치운동죄’보다 가중 처벌함으로써 공무원의 정치운동보다 엄격하게 금지되고 있다(군형법 제94조, 국가공무원법 제84조)
<계엄 선포가 국군의 정치적 중립성 위반으로 연결되는 경우가 있을까?>
국가보위입법회의
1979년 10월 26일 박정희 대통령 시해 사건으로 일어난 사회적 혼란을 수습하기 위하여 1980년 5월 31일 국가보위비상대책위원회가 설치되었다. 국가보위비상대책위원회는 대통령이 비상업무를 지휘 · 감독하고 내각과 계엄군 당국 간의 협조체제를 강화하는 데 있어서 대통령의 자문보좌기관의 구실을 하기 위하여 대통령을 의장으로 하고 정부 각료와 각군 장성 등으로 구성된 당연직 위원 16인과 임명직 위원 10인을 비상대책위원으로 두었다. 그러나 당연직 위원 16인 가운데 중앙정보부장과 국군보안사령관을 전두환이 겸직하고 육군참모총장과 계엄사령관을 이희성이 겸직했던 까닭에 당연직 위원은 실제로 14인에 그쳤다.
국가보위비상대책위원회는 또한 그 내부에 상임위원회라는 것을 설치하여 위원회의 위임사항을 심의하고 조정했는데, 이러한 상임위원회는 비상대책위원과는 별도로 대통령이 임명하거나 위촉하도록 되어 있는 30인 이내의 상임위원을 두었고, 위원장으로는 전두환이 임명되었다. 상임위원회는 국회와 같이 13개 분과위원회를 설치하고 국정전반에 걸쳐 통제기능을 하는 한편, 민원실을 두어 여러 자료를 수집 · 정리하고 사회각계의 정화에 노력하였다.
한편, 유신헌법에 반대하는 국민여론에 따라 새 헌법의 제정이 진행되었고 그해 10월 27일에 제5공화국 헌법이 공포되었다. 새 헌법 부칙에 의하여 새 국회가 구성될 때까지 국가보위비상대책위원회는 국가보위입법회의로 확대 발전되었다. 따라서, 국가보위입법회의는 정치 · 경제 · 사회 · 문화 · 행정 기타 각계의 학식과 덕망이 있는 인사 중에서 대통령이 임명하는 50인 이상 100인 이내의 의원으로 구성되었다.
이렇게 구성된 국가보위입법회의는 헌법과 법률이 정하는 바에 따라 국회의 권한을 행사하였다. 또, 새 헌법에서 국가보위입법회의가 제정한 법률에 대해서는 이의를 제출할 수 없게 하였고, 정치풍토의 쇄신과 도의정치의 구현을 위하여 정치활동을 규제하는 소급입법을 할 수 있도록 하였다. 국가보위입법회의는 많은 입법을 하였는데, 1981년에 새 국회가 구성됨으로써 폐지되었다.
<국회를 해산하고 소수 전문가로 이루어진 비상 입법기구를 만들면 어떤 일이 일어날까?>
읽기 자료
헌재 2018. 7. 26. 2016헌바139, 판례집 30-2, 22
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사실관계를 파악해 보자?
청구인은 2015. 5. 15. 서울동부지방법원에서 국군사이버사령관 연○욱, 옥○경 그리고 ○○단 소속 부대원 121명과 공모하여 2011. 11. 3.경부터 2013. 10. 15.경까지 총 12,844회에 걸쳐 청구인이 직접 또는 ○○단 소속 부대원들로 하여금 인터넷 사이트 및 SNS 등에 웹툰이나 동영상을 포함한 댓글을 작성하거나 타인의 글을 리트윗하게 하는 등의 방법으로 정치적 의견을 공표하였다는 등의 범죄사실로 징역 2년을 선고받았다(2014고합10).
이에 청구인과 검사가 모두 항소하여 그 항소심(서울고등법원 2015노1607) 계속 중, 청구인이 구 군형법 제94조가 청구인의 정치적 표현의 자유 등을 침해하여 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청(서울고등법원 2015초기248)을 하였으나, 2016. 3. 2. 위 신청이 기각되자, 2016. 3. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
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청구인은 정치적 표현의 자유를 침해받았다고 할 수 있을까?
헌법상 군무원은 국민의 구성원으로서 정치적 표현의 자유를 보장받지만, 군무원은 그 특수한 지위로 인하여 국가공무원으로서 헌법 제7조에 따라 그 정치적 중립성을 준수하여야 할 뿐만 아니라, 국군의 구성원으로서 헌법 제5조 제2항에 따라 그 정치적 중립성을 준수할 필요성이 더욱 강조되므로, 그 정치적 표현의 자유에 대해 일반 국민보다 엄격한 제한을 받을 수밖에 없다(헌재 2018. 4. 26. 2016헌마611 참조). 따라서 군무원이 그 정치적 의견을 공표하는 행위 역시 이를 엄격히 제한할 필요가 있다.