엽관제
막스 베버, 소명으로서의 정치, 1919, 81면.
미국에서 그리고 미국에서만 대중 직접 투표의 원리로 선출된 대통령이 행정부의 수반이자 관직 임면권을 가진 최고 책임자이며, 삼권분립에 따라 직무수행이 의회로부터 독립되어 있다. 대통령 선거 승리의보상은 관직에 따른 봉록의 형태를 갖기 쉬었다. 그 결과는 엽관제로서, 그것은 앤두르 잭슨에 의해 체계적으로 활용되어 하나의 원칙으로 자리잡았다.
승리한 후보의 추종자들에게 모든 연방 관직을 배분하는 시스템인 엽관제가 작용한다는 것은 오늘날 미국의 정당들에 어떤 의미를 갖는가? 그것은 경합하는 정당들이 일관된 신념이나 원칙을 전혀 갖지 않는다는 것이다. 정당들은 순전히 그리고 오로지 관직 사냥꾼을 위한 조직이다. 선거 시에는 득표 가능성에 따라 정책 프로그램을 바꾼다. 이는 다른 나라에서와는 달리 정책 프로그램이 크게 바뀔 수 있음을 의미한다.
대통령은 30만 내지 40만 명이 넘는 관료 지명권을 손에 쥐고 있다. 그는 이 지명권을 단지 상원의 동의만으로 행사할 수 있다. 상원 의원들은 막강한 권력을 가진 정치가들이다. 그에 반해 하원은 상대적으로 힘이 없다. 왜냐하면 하원은 관직 임면과 관련해 아무런 영향력을 행사할 수 없기 때문이다.
이런 제도에 기반한 엽관제가 미국에서 기술적으로 가능했던 이유는, 미국이 문화적으로 매우 젊었기 때문이다. 순수한 아마추어적 국가운영이 허용될 수 있었던 것은 그 때문이었다. 당에 충실히 봉사했다는 것 말고는 어떤 자격도 제시할 필요 없는 30만에서 40만 명의 파당적 정치인들이 있는 상황이란, 당연히 엄청난 폐단 – 전례 없는 낭비와 부패 – 없이는 존재할 수 없었다. 그것은 무한한 경제적 기회를 가진 나라에서만 유지될 수 있었다.
이제 아마추어 행정으로는 절대 충분하지 않다. 대학 교육을 받은 청렴하고 유능한 관료들이 관직에 들어오고 있다. 현재는 대략 10만 개의 관직이 선거 승리의 전리품이 아니라 연금을 받고 자격 증명이 요구되는 자리가 되었다.
<엽관제의 장점은 없을까?>
직업공무원제의 의미
엽관제하에서는 선거를 통해 당선되는 대통령이나 국회의원과 가까운 사람이 공무원이 되며, 만약 이들의 임기가 끝나거나 권력을 잃었을 때는 다른 사람에게 자리를 내어주어야 합니다. 따라서 엽관제를 시행하면 공무원들은 쫓겨나지 않기 위해 자신이 줄을 선 세력에게만 유리하게 업무수행을 할 것이며, 정권교체가 있으면 공무원들이 대거 교체될 것입니다. 결국 직무의 공정성과 계속성이 파괴되겠지요.
헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분을 보장하여 정권이 교체되어도 함부로 해임할 수 없으며, 큰 잘못이 없는 한 정년까지 일할 수 있도록 하고 있습니다. 또 공무원의 정치적 중립성을 보장하여 정치권에 줄을 대서는 안 되며, 댈 필요도 없도록 만들고 있습니다. 이처럼 공무원의 신분과 정치적 중립성을 보장하여 안정적인 직업으로 인정하며, 그로써 공직의 계속성과 공정성을 보장하는 제도를 직업공무원제도라고 부릅니다.
헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분과 정치적 중립성이 “법률이 정하는 바에 의하여” 보장된다고 말하고 있습니다. 이 말은 국회가 정하는 법률에 따라 직업공무원제의 보호를 받지 못하는 공무원이 있을 수 있음을 의미하는 것입니다. 실제로 대통령이나 국회의원, 장관과 같은 정무직 공무원은 임기가 끝나거나 선거에서 떨어지거나, 임명권자가 해임하면 바로 공무원을 그만두어야 합니다. 이들은 정당에 소속되어 정치활동을 하고 무엇보다 공천을 받을 수 있어야 하는 경우가 많으므로 정치적 중립성을 요구하는 것은 불가능합니다. 국가나 정부 운영의 방향을 제시하는 고위공직자의 경우 직업공무원제의 적용대상이 되기 어렵습니다. 그래야 국민이 선거를 통해 정부와 정책 방향을 선택하는 의미가 살아날 것입니다.
대체로 앞서 설명한 경력직 공무원들이 직업공무원제의 적용을 받는 공무원들이며, 특수경력직 공무원들이 직업공무원제의 적용을 받지 못하는 공무원들입니다.
<직업공무원제의 관점에서 장관, 법관, 경찰, 국회 보좌관은 어떻게 다를까?>
공무원의 정치참여
공무원이 공직의 수행과 관련하여 객관성과 중립성, 계속성과 안정성을 확보하여야 한다는 요청은 무엇보다 정치적 중립성의 요청과 결부되어 검토되어야 한다. 만일 공무원이 정치적 중립을 지키지 못할 경우에는 정권이 바뀔 때마다 공직제도의 근간이 흔들리는 심각한 문제가 발생할 것이기 때문이다.
그러나 공무원의 정치적 중립성 요청의 공무원의 모든 정치활동의 금지를 의미하는 것은 아니기 때문에 제한되는 정치활동의 구체적 범위가 문제되며, 국가공무원법과 지방공무원법이 이에 대한 기준을 제시하고 있다. 그러나 이러한 기준의 타당성 내지 합헌성에 대한 논란은 여전히 계속되고 있다.
입법론적으로 볼 때 공직수행의 정치적 중립성이 곧 정당가입의 금지로 연결되어야 할 것인지에 대해서는 논란의 여지가 있다. 공무원의 정당가입을 금지한다고 해서 공무원들이 개인적으로 특정 정당에 대해 지지하는 마음을 갖는 것조차 막을 수는 없기 때문에 정당가입금지의 실효성이 문제되며, 또한 정당가입을 허용해 놓을 때에 오히려 누가 어느 정당을 지지할 것인지를 알기 때문에 직무수행상의 정치적 중립성을 통제하기가 쉬워진다는 측면도 간과할 수 없기 때문이다.
최근에는 공무원의 정치적 의사표현이 정치적 중립성과 관련하여 문제된 사례가 많다. 시국선언을 주도 또는 이에 참여하는 등 정부 정책에 대하여 비판적인 정치의사를 표현한 것과 관련하여 공무원의 정치적 의사표현이 어디까지 허용될 수 있는지에 대한 논란이 적지 않은 것이다.
<공무원의 정치참여 확대에 대해 어떻게 생각하는가?>
읽기 자료
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직업 공무원제는 어떤 의미를 가질까?
“우리 나라는 직업공무원제도를 채택하고 있는데, 이는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도(獵官制度)를 지양하고 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하고 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되는 공직구조에 관한 제도이다. 여기서 말하는 공무원은 국가 또는 공공단체와 근로관계를 맺고 이른바 공법상 특별권력관계 내지 특별행정법관계 아래 공무를 담당하는 것을 직업으로 하는 협의의 공무원을 말하며 정치적 공무원이라든가 임시적 공무원은 포함되지 않는 것이다.”
헌재 1989. 12. 18. 89헌마32등, 판례집 1, 343, 352
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동장을 직업공무원제가 보장되지 않는 별정직 공무원으로 하면 위헌일까?
직업공무원제도는 헌법이 보장하는 제도적 보장중의 하나임이 분명하므로 입법자는 직업공무원제도에 관하여 ‘최소한 보장’의 원칙의 한계안에서 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다. 따라서 입법자가 동장의 임용의 방법이나 직무의 특성 등을 고려하여 구 지방공무원법 제2조 제3항 제2호 등에서 동장의 공직상의 신분을 지방공무원법상 신분보장의 적용을 받지 아니하는 별정직공무원의 범주에 넣었다 하여 바로 그 법률조항부분을 위헌이라고 할 수는 없다.
헌재 1997. 4. 24. 95헌바48, 판례집 9-1, 435, 443-447