평화통일주의
성낙인, 헌법학, 311면.
국가의 통일이란 원래 둘 이상의 국가들이 통합한 하나의 국가 건설을 의미하지만, 남북한의 통일은 원래 단일한 하나의 국가가 역사적으로 분단되었다가 재결합하는 통일을 의미한다.
제2차 세계대전과 동서냉전시대의 산물로 야기된 분단국가들이 차례로 통일을 성취함으로써(1975년 베트남, 1990년 독일, 1992년 예멘) 이제 한국은 사실상 유일한 분단국가로 남아있다. 특히 20세기 말 동유럽에서의 민주와 자유의 물결이 공산주의 종주국 소련의 붕괴와 체제변화로 이어짐에 따라, 체제의 우위성이 입증되고 있는 자유민주주의에 입각한 통일의 염원이 그 어느 때보다도 강하게 드러난다.
1948년 2월 27일 유엔 소총회의 결의에 따라 5월 10일에 국회의원 총선거가 실시되었다. 비록 대한민국헌법의 실질적 효력이 38선 이남 지역에만 미치고 있었으나, 7월 12일 제정된 헌법은 대한민국이 한반도의 유일한 합법정부임을 천명하고 있다. 이러한 역사적 사실에 근거하여 헌법의 영토조항에서 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.”라고 규정한다. 이에 따라 제헌헌법에서는 통일문제에 관한 특별한 조항을 두지 않았다.
생각건대 제헌헌법이 비록 영토조항에서 한반도의 유일한 합법정부로서 대한민국을 상정하였지만, 국제평화주의에 입각하여 “항구적인 세계평화와 인류 공영” 및 “모든 침략적 전쟁을 부인”하는 조항도 동시에 두고 있으므로 무력 통일이 아닌 평화통일을 지향한다. 이에 따라 제헌헌법의 영토조항을 그대로 둔 채 1972년 헌법(제4공화국 헌법) 전문에서 평화통일의 원칙을 천명하고 있다. 현행헌법은 전문과 제4조에서 평화통일의 원칙을 더욱 강화한다.
<통일에 대한 당신의 생각은?>
헌법상 평화통일주의
성낙인, 헌법학, 311면.
현행헌법에서는 전문을 비롯하여 여러 조항에서 “평화적 통일”의 원칙을 직접 천명한다. 즉 전문에서 대한민국은 “평화적 통일의 사명”을 가지며, 제4조에서 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진”하고, 제66조 제3항에서는 “대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를” 규정하고, 제69조의 대통령취임선서문에서 “조국의 평화적 통일”을 선서하며, 제92조 제1항에서 “평화통일정책의 수립에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 민주평화통일자문회의를 둘 수 있다.”라고 규정한다.
평화통일의 성취는 이 시대 대한민국 국민의 권리이자 의무이다. 대통령은 통일과 관련된 중요정책에 대하여 국민투표를 통하여 주권자인 국민의 합의를 도출함으로써 통일정책에 대한 국민적 정당성이 확보될 수 있다.
또한 대통령의 평화통일을 위한 책무가 명시되어 있다. 이에 따라 대통령은 국가원수이자 국정의 최고 책임자로서 통일과업을 달성하기 위한 최종적인 정책적 결단권을 가진 자라 아니할 수 없다. 여기에 주권자로서의 국민과 국가원수로서의 대통령 사이에 민주적 절차와 방법에 대한 합의가 필요하다.
통일관련 헌법조항에 비추어 현행헌법이 추구하는 통일은 무력이 아닌 평화적 수단과 방법에 의한 통일임이 분명하다. 그러나 그 통일이 자유민주주의를 부인하는 전체주의 내지 공산주의에 입각한 통일이어서는 아니 된다. 바로 그러한 점이 평화적 통일이 가지는 헌법적 함의임과 동시에 한계라 할 수 있다. 헌법재판소도 통일은 대한민국의 존립과 안전의 부정도 아니고 또한 자유민주적 기본질서에 위해를 주지도 아니하며, 오히려 그에 바탕을 둔 통일이라고 판시한다.
제4조
대한민국은 통일을 지향하며, 
적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다.
적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다.<국민의 뜻과 다른 방법으로 대통령이 통일을 추진하면 어떻게 해야 할까?>
제3조와 제4조의 모순
헌법 제3조를 있는 그대로 이해하면 북한 지역도 대한민국의 영토가 된다. 그래서 이 조항은 한반도에서 대한민국 정부만이 유일한 합법정부이고, 북한 정부는 반국가단체, 즉 국가에 반란을 일으킨 불법단체라는 생각의 근거가 된다. 특히 「국가보안법」은 이러한 해석을 바탕으로 만들어진 법률이다.
그런데 헌법 제4조는 우리가 추구하는 것이 ‘평화적’ 통일이라고 말한다. 평화적 통일은 전쟁이 아닌 대화와 타협에 의한 통일이며, 대화와 타협이란 대등한 당사자 사이에서 가능하다. 따라서 헌법 제4조에 따르면 북한은 대한민국과 대등한 지위를 갖는 것으로 이해될 수 있다. 실제로 남북한이 UN에 동시에 가입한 것, 남북한 정상회담을 한 것 등은 제3조가 아닌 제4조에 근거를 둔 것이라고 할 수 있다.
따라서 제3조와 제4조는 모순되거나 충돌되는 조문이라고 할 수 있다. 제4조가 나중에 만들어진 조문이기 때문에 이른바 ‘신법우선의 원칙’에 따라 제4조만 유효한 것으로 봐야 한다는 해석이 있었으나, 충분한 공감대를 얻지는 못했다. 이러한 모순을 해소하는 가장 좋은 방법은 통일을 이루어 제4조를 없애는 것이나, 언제 통일이 될지는 아무도 예측할 수 없다.
통일 전까지 제3조와 제4조의 모순을 판단하기 위해서 헌법 조문에서 한 걸음 떨어져 헌법 현실을 살펴보는 것이 유용하다. 북한과 우리는 최근까지 군사적으로 충돌했고 많은 사람이 죽거나 다치기도 했다. 하지만 남북 교류가 지속되기도 한다. 지금으로서는 북한을 적이라고만 말할 수도 없고, 통일을 위한 대등한 주체라고만 말할 수도 없는 것이 우리의 현실이다.
어쩌면 헌법 제3조와 제4조는 이처럼 모순적인 우리의 현실을 잘 보여주고 있는 것이라고 할 수 있다. 헌법재판소가 말한 바와 같이 북한은 한편으로는 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자이지만, 다른 한편으로는 반국가단체로서의 성격도 갖는 것이다. 즉 북한은 이중적 성격을 갖고 있다. 결국 현재로서는 헌법 제3조와 제4조가 모순적이라고 하여 어느 한 조항을 없앨 필요는 없는 것으로 보입니다. 우리는 때때로 역설(paradox)을 있는 그대로 받아들여야 할 필요가 있다.
<왜 제3조와 제4조는 충돌하는지 본인의 언어로 설명해 보자>
읽기 자료
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남북한 관계가 우호적으로 바뀐다면 반국가단체 관련 활동을 처벌하는 국가보안법은 폐지되어야 하는 것인가?
“국가보안법은 구법이건 신법이건 모두 북한을 바로 ‘반국가단체’로 규정하고 있지는 아니하다(구법 제2조, 신법 제2조 참조). 따라서 국가보안법이 북한을 반국가단체로 규정하고 있음을 전제로 한 위헌주장은 형사절차상의 사실인정 내지 법 적용의 문제를 헌법 문제로 오해한 것이어서, 이러한 주장은 남ㆍ북한관계의 변화여부에 불구하고 이유 없는 것이다.”
헌재 1997. 1. 16. 92헌바6등, 판례집 9-1, 1, 22
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남한과 북한이 남북합의서를 체결했다면 이전의 적대 관계는 해소된 것 아닌가?
소위 남북합의서는 남북관계를 “나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”(전문 참조)임을 전제로 하여 이루어진 합의문서인바, 이는 한민족공동체 내부의 특수관계를 바탕으로 한 당국간의 합의로서 남북당국의 성의있는 이행을 상호 약속하는 일종의 공동성명 또는 신사협정에 준하는 성격을 가짐에 불과하다. 따라서 남북합의서의 채택․발효 후에도 북한이 여전히 적화통일의 목표를 버리지 않고 각종 도발을 자행하고 있으며 남․북한의 정치, 군사적 대결이나 긴장관계가 조금도 해소되지 않고 있음이 엄연한 현실인 이상, 북한의 반국가단체성이나 국가보안법의 필요성에 관하여는 아무런 상황변화가 있었다고 할 수 없다.
예제 풀이
(06 국회직 8급 변형) 남북한 관계에 관한 설명 중 옳지 않은 것은?
① 헌법 제3조의 영토조항에 근거하여 북한을 반국가단체로 볼 수 있다.
② 남북관계 발전에 관한 법률에서는 남북한의 관계를 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계로 보고 있다.
③ 남북관계 발전에 관한 법률에서는 남한과 북한 간의 거래를 민족 내부의 거래로 보고 있다.
④ 북한주민은 대한민국 국민이므로 헌법 해석상 탈북의료인에게도 국내 의료면허를 부여할 입법의무가 발생한다.
④ 북한의 의학교육 실태와 탈북의료인의 의료수준, 탈북의료인의 자격증명방법 등을 고려하여 입법자가 그의 입법형성권의 범위 내에서 규율할 사항이지, 헌법조문이나 헌법해석에 의하여 바로 입법자에게 국내 의료면허를 부여할 입법의무가 발생한다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 입법부작위의 위헌확인을 구하는 예비적 청구 부분은 부적법하다(헌재 2006. 11. 30. 2006헌마679).