입법권과 국회의 구성 원리
헌법 제40조
입법권은 국회에 속한다.
헌법 제40조는 입법권은 국회에 속한다고 선언합니다. 여기서 입법권은 주요한 국가기능의 하나로서 입법 기능을 의미합니다. 앞서 말한 것처럼 입법 기능이란 법률을 비롯하여 일반적이고 추상적인 법규범을 제정하는 작용이며, 헌법에 따라 정해진 국가 질서의 기본방향을 구체화하는 기능입니다. 그리고 입법 기능을 국회가 담당하는 이유는 입법 기능의 성질과 국회의 구성 및 활동 방식이 잘 어울리기 때문입니다.
입법 기능이 국회에 속한다는 의미는 입법 기능을 국회가 독점한다는 의미는 아닙니다. 입법 기능 중 주요한 부분을 국회가 담당한다는 의미입니다. 또 다른 입법 기능에 속하는 명령이나 규칙을 행정부나 법원이 입법하는 것, 조례를 지방자치단체가 입법하는 것은 가능할 뿐만 아니라 불가피한 면도 있습니다.
다음으로 국회의 구성 원리에 대해 살펴보겠습니다. 각국의 의회는 양원제로도 구성되고 단원제로도 구성됩니다. 양원제는 의회가 상원과 하원 2개의 합의체로 구성되는 것을 의미하며, 단원제는 상원과 하원의 구별이 없이 하나의 합의체로 구성되는 것입니다.
양원제는 신중하게 의안을 처리할 수 있다는 장점이 있지만, 시간이 오래 걸리고 비효율적이라는 단점이 있습니다. 상원과 하원 사이의 책임 전가가 일어날 가능성도 있고, 상원과 하원의 대립으로 인해 결과적으로 의회 전체의 힘이 약화할 수 있다는 문제도 있습니다. 단원제는 그 반대의 장단점이 있습니다.
미국, 영국, 독일, 일본 등 상당히 많은 나라가 양원제를 채택하고 있습니다. 그러나 우리 헌법은 상원과 하원의 구별을 두지 않음으로써 결과적으로 단원제를 채택하고 있습니다.
국회의원의 수와 임기
<국회의원을 늘리는 것의 장점과 단점은 무엇일까? 장점과 단점 중 어느 쪽이 클까?>
헌법 제41조
②국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다.
헌법 제41조 제2항은 국회의원의 수는 법률로 정하되 200명은 넘어야 한다고 규정하고 있습니다. 일단 이 조문은 200명이라는 하한선을 두고 있고, 상한선은 두고 있지 않습니다. 일부에서는 국회의원의 수가 300명을 넘지 말아야 함이 불문헌법이라는 주장이 있는데, 합리적 근거를 찾기 어렵습니다. 2025년 현재 국회의원 정원은 300명입니다.
하는 일도 없이 비리만 저지르는 국회의원이 지나치게 많다고 생각하는 사람도 있겠지만 외국의 사례에 비추어 우리나라 국회의원의 수는 비교적 적다고 할 수 있습니다. 국회의원의 수를 늘려 특권을 약화하고, 경쟁적으로 일을 열심히 하게 하여 국회의원 월급보다 더 많은 국가 예산을 절약하도록 하는 것이 가장 이상적인 대책이 아닐까 생각합니다. 역시 문제는 국민과 국회 그리고 국회의원 사이의 신뢰가 없다는 것이겠지요.
헌법 제42조
국회의원의 임기는 4년으로 한다.
헌법 제42조에 따르면 국회의원의 임기는 4년이며 연임이나 중임의 제한이 없습니다. 따라서 재선 만 되면 얼마든지 오랫동안 국회의원을 할 수 있습니다. 김영삼 전 대통령 등이 9선의 역대 최다선 국회의원 기록을 가지고 있습니다. 무려 36년 동안 국회의원을 한 것입니다.
참고로 미국 상원은 6년(100명), 하원은 2년(435명)이다. 특히 미국 헌법 제정 당시, 하원 의원의 임기를 두고 1년과 2년 사이에서 격론이 벌어졌다. 1년 임기를 주장한 이들은 하원이 민의의 거울인 만큼 국민의 의사를 더 자주 반영해야 한다고 강조했고, 반대로 2년을 주장한 이들은 정책의 안정성과 실무의 현실을 고려해야 한다고 맞섰다. 결국 두 입장을 절충해 하원의 임기는 2년으로 결정되었고, 오늘날까지 그 원칙이 이어지고 있다.
의원의 임기가 개시된 후 실시하는 선거가 있는데 재선거나 보궐선거가 그것입니다. 정확하게 말해서 재선거는 선거 부정 등으로 인해 선거 자체가 무효가 되었을 때 하는 선거이고, 보궐선거는 당선된 국회의원이 사망하든가 하여 자리가 비었을 때 하는 선거입니다. 재선거나 보궐선거의 경우 새로 당선된 의원의 임기는 전임자의 남아 있는 임기 기간이 됩니다.
국회의원 선거구
헌법 제41조
③ 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.
헌법 제41조 제3항에서는 국회의원 선거구제와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항을 법률로 정한다고 하고 있고, 이에 대한 자세한 사항은 공직선거법이 정하고 있습니다. 관련하여 대표법과 선거구에 대하여 간단하게 살펴보겠습니다.
대표법은 대표의 결정방법을 말하며, 다수대표제, 소수대표제, 비례대표제 등이 그 예입니다. 다수대표제는 일정한 선거구에서 최다 득표자 1인을 당선자로 결정하는 제도입니다. 소수대표제는 하나의 선거구에서 2인 이상을 당선자로 결정하는 제도입니다. 비례대표제는 - 다양한 유형의 것이 있지만 – 대체로 투표를 통해 나타난 정당들에 대한 지지 비율에 따라 정당들이 추천한 자를 당선자로 결정하는 제도입니다.
선거구에는 소선거구, 중⋅대선거구, 전국구 등이 있습니다. 다수대표제는 하나의 선거구에서 한 명만 선출하므로, 두 명 이상을 선출하는 소수대표제보다 많은 선거구가 필요합니다. 따라서 선거구의 크기는 상대적으로 작아집니다. 따라서 다수대표제는 소선거구제와 소수대표제는 중⋅대선거구제와 연결됩니다. 비례대표제는 선거구의 분할이 없는 상태에서 비율에 따라 당선자를 결정하므로 전국구제 또는 광역선거구제와 연결됩니다.
우리나라는 소선거구 다수대표제를 원칙으로 하고 비례대표제를 일부분 가미하고 있는 제도로 국회의원 선거를 하고 있습니다. 그런데 소선거구 다수대표제에는 치명적인 문제점이 있습니다. 선거구에서 1등을 한 사람만 당선이 되기 때문에, 그를 지지하지 않은 국민의 표가 이른바 사표가 되어 버립니다. 게다가 전국적으로 일정한 비율의 표를 얻었더라도 하나의 선거구에서 1등을 하기에는 힘이 모자라는 정당이 의석을 갖지 못하거나 아주 적게 갖게 되는 문제가 생깁니다.
결국 국민의 다양한 의견과 지지의 비율이 국회 구성에 반영이 되지 못하는 것입니다. 특히 소수 세력을 지지하는 국민의 의견이 제대로 대표되지 못하는 것입니다. 이 문제를 해결하기 위해서 비례대표 비율의 증가, 연동형 비례대표제 도입 등이 논의되고 있는 것입니다. 물론 이에 따라 정당별 유불리가 나뉘기 때문에 쉽사리 합의되기 어려운 문제입니다.
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읽기 자료
헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760
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청구인의 주장
선거구의 획정은 사회적․지리적․역사적․경제적․행정적 연관을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 하여야 함에도 불구하고, 이 사건 선거구구역표는 위와 같은 연관성을 무시한 채 충북 옥천군을 사이에 두고 접경지역이 없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을 "충북 보은군․영동군 선거구"라는 1개의 선거구로 획정함으로써 이 선거구 선거권자들의 투표가치의 실질적 평등을 침해하였다.
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선거구 획정에서 고려할 사항은 무엇인가?
대의제민주주의에 있어서의 선거제도는, 무엇보다도 선출된 대표자를 통하여 국민의 의견이나 이해가 공정하고도 효과적으로 국정에 반영되도록 하는 것이 중요하다고 하겠으나, 다른 한편 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 역사적․사회적․정치적 상황 등도 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되어야 하는 것이고, 거기에 논리필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 따라서 선거제도의 중요한 요소인 선거구를 획정함에 있어서도 1인 1표와 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간의 인구의 균형뿐만 아니라, 그 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적․기술적 요소가 고려될 수 있을 것이다.
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청구인의 주장은 타당한가? 소위 "게리맨더링(Gerrymandering)”에 해당하는가?
선거구의 획정은 사회적․지리적․역사적․경제적․행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구획정에 관한 국회의 재량권의 한계라고 할 것이다.
그런데 이 사건 선거구구역표는 위와 같은 원칙을 무시한 채, 특단의 불가피한 사정이 있다고 볼만한 사유를 찾아볼 수 없는데도, 충복 옥천군을 사이에 두고 접경지역없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을 "충북 보은군․영동군 선거구"라는 1개의 선거구로 획정하였는바, 이는 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정이라고 하지 아니할 수 없고(1995.6.30. 현재의 인구수를 보아도 보은군은 49,077명, 영동군은 63,623명, 옥천군은 64,958명으로서 이를 모두 합쳐도 177,658명이고, 이는 위에서 본 인구편차의 허용한계내에 있을 뿐만 아니라 같은 충청북도내의 "제천시․단양군 선거구"의 인구수 190,660명에도 못미친다) 이로써 충북 보은군에 거주하는 청구인 이관모의 정당한 선거권을 침해하였다고 할 것이다.
1812년 미국 매사추세츠 주지사 ‘엘브리지 게리(Elbridge Gerry)’가 자기 당에 유리하게 선거구를 그렸는데, 그 선거구 모양이 도마뱀(또는 샐러맨더)처럼 기괴하게 생겼다고 해서Gerry + salamander = Gerrymander라는 말이 만들어졌다.