의의
헌법 제97조
국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다.
감사원법 제2조(지위)
① 감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다.
② 감사원 소속 공무원의 임용, 조직 및 예산의 편성에 있어서는 감사원의 독립성이 최대한 존중되어야 한다.
행정부 규정 말미, 그러니까 헌법은 제97조부터 제100조 사이에 감사원에 관한 규정을 두고 있습니다. 제97조에 따르면 감사원은 “대통령의 소속하에” 설치된 헌법상 기관입니다. 따라서 감사원은 국무총리의 통할을 받지 않으며, 이 점에서 행정 각부와 구별됩니다.
제97조는 감사원이 크게 세 가지 권한을 가짐을 규정하고 있습니다. 첫 번째, 감사원은 국가의 세입⋅세출 결산권을 갖습니다. 두 번째, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계 검사권을 갖습니다. 세 번째, 행정기관과 공무원의 직무에 관한 감찰권을 갖습니다.
대통령 소속 하의 감사원이 행정부 공무원에 대해 직무감찰을 하는 것은 문제가 없습니다. 그러나 감사원이 국가조직 전반에 걸친 결산권과 회계 검사권을 갖는 것이 타당한지에 대하여는 생각해 볼 필요가 있겠습니다. 결산과 회계검사는 국정통제권한이므로 국회가 담당하는 것이 자연스러워 보입니다. 특히 예산에 관한 권한을 담당하고 있는 국회가 결산에 관한 권한까지 주도적으로 관장함이 적절하다고 할 수 있습니다.
<감사원을 국회로 이관하자는 주장에 대해 어떻게 생각하는가?>
감사원의 구성
헌법 제98조
① 감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감사위원으로 구성한다.
헌법 제98조
①감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감사위원으로 구성한다.
②원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.
③감사위원은 원장의 제청으로 대통령이 임명하고, 그 임기는 4년으로 하며, 1차에 한하여 중임할 수 있다.
헌법 제99조
감사원은 세입ㆍ세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도국회에 그 결과를 보고하여야 한다.
헌법 제100조
감사원의 조직ㆍ직무범위ㆍ감사위원의 자격ㆍ감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.
감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감사위원으로 구성되는 합의제 기관입니다. 현재 감사원법에 따르면 감사위원은 모두 7명으로 정해져 있습니다.
감사원장은 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하게 되어 있습니다. 이것은 국무총리 임명과 같은 방식인데, 대통령 직속 기관의 장을 국회의 동의를 얻어 임명하게 하는 것은 상당히 이례적입니다. 감사위원은 원장의 제청으로 대통령이 임명합니다. 감사원장과 감사위원의 임기는 모두 4년이며 1차에 한하여 중임할 수 있습니다.
감사원장은 감사원을 대표하며 소속 공무원을 지휘⋅감독하는 등의 포괄적인 권한을 갖습니다. 하지만 감사원은 합의제 기관이기 때문에 감사원법은 감사위원회에 원장과 다른 감사위원이 원칙적으로 유사한 지위를 가지고 의사결정에 참여하도록 하고 있습니다.
미국의 GAO
입법부가 예산안을 심의하고 확정하기 위해서는 전년도 예산이 적정하게 배분되고 제대로 집행되었는지를 알아야 한다. 세금이 낭비되었거나 부정하게 사용된 사례가 있는지, 반대로 필요한 사업에 예산이 부족하게 배정되어 성과가 저조했던 것은 없는지를 파악해야 다음 해의 예산을 제대로 심의할 수 있다.
이러한 배경에서 미국은 1921년 예산회계법에 따라 회계감사원(GAO: General Accounting Office)을 설립하였다. 1차 세계대전 이후 연방정부의 재정 규모가 급격히 팽창하면서, 대통령과 행정부를 견제하고 재정관리의 효율성을 높일 필요성이 커졌기 때문이다. 이전까지는 재무부가 회계 업무를 담당했으나, 시대적 변화에 따라 독립적인 감사기구가 요구되었다.
회계감사원은 입법부 소속이지만, 감사의 독립성을 확보하기 위해 기관장은 상원의 인준을 받아 대통령이 임명하며 임기는 15년 단임이다. 이로 인해 대통령의 영향력으로부터 자유로운 구조가 가능하다. 한때 4,500명 이상의 인력이 근무했으며, 2003년 한 해 동안 354억 달러의 예산 절감 효과를 기록하기도 했다.
2004년에는 명칭을 정부책무원(Government Accountability Office)으로 변경하였다. 회계감사는 전체 업무의 약 15%에 불과하며, 주요 업무는 정책 분석, 정부 프로그램 평가, 행정 효율성 제고 방안 제시 등으로 확대되었기 때문이다. 특히 1950년대 이후 종합감사 체제를 도입하면서 회계감사 기능을 넘어서는 역할을 수행하고 있다.
정부책무원은 매일같이 정부의 활동을 감사하고 평가한 보고서를 작성하며, 이를 의회에 제공한다. 이 보고서는 의회 상임위원회의 정책 결정과 국정감사에 중요한 참고자료로 활용된다. 미국 의회는 정부책무원 외에도 입법조사국, 과학기술평가국, 의회예산국이라는 세 개의 보좌기관을 두고 있다.
읽을 거리
CBS노컷뉴스 2013-08-28 : 비틀거리는 감사원, 역사는 NO!를 외쳐야 발전한다
국정원 문제를 마무리 짓기도 전에 감사원장이 자진사퇴하며 감사원 개혁 문제가 터져 나왔다.
김영삼 정부(1993년)부터 박근혜 정부(2013년)까지 20년간 감사원장직을 거쳐간 사람은 모두 7명이다. 이전 정권 때 임명되고 정권이 바뀌었는데도 감사원장직을 계속 맡은 인물은 2명뿐(그 2 명 중 4년 임기를 모두 채운 감사원장은 1명뿐)이다.
7명 감사원장 중 3명은 정권 교체와 함께 중도하차 했다. 나머지 2명은 마침 정권교체 시기가 임기만료 시점하고 맞아 떨어져 자연스레 나갔다. 우리 감사원장의 임기는 4년이다. 미국은 15년, 독일은 12년, 영국은 10년인데도 이런 문제가 없는 것과 비교하면 심각한 수준이 아닐 수 없다.
감사원장만 바뀐 게 아니라 감사제도도 정권만 잡으면 자꾸 뜯어 고치는 게 관례이다. 김영삼 정부 21번, 김대중 정부 24번, 노무현 정부 29번, 이명박 정부는 61번에 걸쳐 공공감사제도를 개정했다. 이런 상황에서 감사원이 정치권력으로부터 독립적인 지위를 갖고 비리를 감찰하고 정책을 바로 잡아갈 수 있었을까?
◈감사원을 어디에 두는 게 좋을까?
감사원은 국가의 세입·세출을 결산하고 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 위하여 헌법에 의해 설치된 정부기관이다. 대통령 직속기관이고 직무에 관해서 만큼은 독립된 지위를 갖고 있다. 헌법이 감사원을 대통령 직속으로 둔 취지는 대통령의 지지를 배경으로 다른 기관 눈치를 보지 말고 소신껏 정부 조직과 공무원의 비리, 예산 낭비를 감시하라는 것이고 감사원장의 임기 4년을 보장한 것도 같은 맥락이다,
과거 한국 감사제도의 기능은 주로 회계감사 위주였다. 그러나 1970년대 이후 직무감찰이 강화되었다. 사후 감사 뿐 아니라 사전에 예방하는 쪽으로 무게를 실으려 한 것이다. 이 점이 한국 감사제도에서 특이한 사항이다. 회계감사와 직무감찰을 하나의 기관이 담당하는 나라는 대만과 한국뿐이다.
감사원을 대통령 직속이 아니라 의회에 소속케 한 나라들이 있으니 우리도 그렇게 하자는 주장도 늘 등장한다. 프랑스, 독일, 이탈리아 등은 행정부 소속이었던 감사원이 행정부에서 분리 독립했다. 이 나라들의 감사원은 회계 감사원이다.
미국, 영국, 캐나다는 감사원이 의회에 소속돼 있다. 미국 감사원 역시 회계감사가 주임무이다. 감사원이 예산회계법(Budget and Accounting Act)에 의해 생겨 행정부에 있다가 의회로 넘어 가 하원회계위원회가 관장한다. 역시 재무감사, 정책성과와 효율성 감사가 임무이다.
그런 점에서 대통령 직속은 독립이 어려우니 국회로 가져 오자고 한다면 헌법개정 등 오랜 논의가 필요하다. 영미식과 유럽식을 두고 어느 쪽이 더 적합하냐는 토론도 필요하다. 감사원을 국회로 집어넣는 과정도 쉽지 않고 집어넣어도 문제는 생긴다.
1. 감사원이 의회에 소속된 다른 나라와 달리 공직사회의 비위감찰, 공무원의 근무평정, 행정관리에 대한 감찰 등이 의회로 들어가는 문제는 정리할 필요가 있다.
2. 국정원 대선 개입 비리의혹을 다룬 국정조사에서 보듯 여야가 죄다 동원된 국정조사와 청문회도 그렇게 부실하고 자기들끼리 싸우다 끝나는데 감사원 기능을 흡수해 훌륭하게 해낼까의 의구심.
3. 감사원이 대통령 직속이면 국회가 대통령을 제대로 감시하고 견제하면 감사원 독립성은 확보된다. 그런데 감사원이 국회로 들어가 여야가 된다 안 된다 싸우기만 하거나 여야가 아예 담합해 버릴 때 누가 이를 감시하고 견제할 수 있는가의 문제.
4. 싱가포르의 감사원은 의회로부터도 독립돼 수사권, 체포권, 은행장부 열람권까지 갖고 있다. 우리 감사원도 행정부 소속 기관 공직자 뿐 아니라 국회의원 비리까지 뒤져 낼 국민의 감사원으로 만들 수 있을까? 물론 국회의감독절차는 마련해야 한다. 감사원 당국자, 감사대상기관 당국자, 학계, 법조계, 시민단체 등으로 구성한 특별위원회 등의 대안도 제시된 바 있다.