이번 시간에는 대통령이라는 제목으로 우리 헌법 최고의 권력기관인 대통령의 지위와 권한에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
<학습 목표>
1.대통령을 헌법 구조의 중심에 두는 대통령제 정부형태에 대해 공부한다.
2.대통령의 임기와 권한대행 등 신분에 관하여 공부한다.
3.대통령의 외교, 국방, 안보 등과 관련된 다양한 권한을 개관해 본다.
대통령제 정부형태
대통령제는 오늘날 의원내각제와 함께 정부형태의 양대 산맥을 이루고 있습니다. 의원내각제가 영국의 오랜 정치적 관습과 경험의 산물인 것과는 달리, 대통령제는 미국이 연방헌법을 제정하면서 만들어낸 발명품입니다. 그리고 미국 이외에는 성공한 사례를 발견하기가 상당히 어려운 정부형태이기도 합니다.
의원내각제에서 국왕과 수상이 각각 담당하고 있는 국가원수의 역할과 행정부 수반의 역할을 대통령제에서는 대통령이 혼자서 담당합니다. 이것은 기본적으로 미국이 유럽과 같이 군주제의 전통을 갖지 않기 때문입니다.
또 대통령은 국민의 선거에 의하여 선출되기 때문에 그에게 강력한 권한을 주어도 부정을 저지르지 않을 것이라는 믿음이 있었던 것도 대통령제 성립의 배경이라고 하겠습니다. 물론 이 믿음의 대가가 종종 혹독하고 씁쓸하기는 하지요.
대통령제의 기본구조
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임기제•행정부와 의회의 독립성
대통령이 국민에 의하여 직접 선출되는 것은 대통령제의 본질적 요소입니다. 선거에 의하여 대통령에게는 최대한의 민주적 정당성이 부여되고, 대통령은 강력한 권력적 기초를 확보하게 됩니다. 이 때문에 대통령은 자신의 강력한 권력을 바탕으로 독재를 시도하여 마치 군주와 비슷해질 우려가 있습니다. 임기제는 대통령의 집권이 영구화되지않도록 하고 일정기간 후에 국민이 정치적 책임을 묻는 제도로 기능합니다.
대통령제에서 행정부와 의회는 독립성을 유지합니다. 행정부 수장인 대통령은 대통령 선거에 의해서, 의회는 의원 선거에 의해서 선출 또는 구성됩니다. 구성 이후에도 행정부와 의회는 독립적으로 운영되는데, 의원과 정부각료의겸직이 금지되는 것이 원칙이며, 내각불신임이나 의회해산권도 인정되지 않습니다. 행정부와 의회의 독립은 국가의 안정성을 유지하는 데에는 도움이 됩니다.
그러나 대통령제의 정부와 의회가 서로 다른 부류의 국민을 대표하는 등의 이유로 서로 충돌할 위험이 있습니다. 이 경우임기가 끝나지 않는 한 이러한 충돌이 해소될 가능성이 적다는 문제가 있습니다.
우리나라 정부형태 •변형된 대통령제
우리 헌법은 제66조에서 대통령이 ‘국가 원수’로서의 권한과’‘행정부 수반’으로서의 권한을 갖는다고 규정하고 있으며, 제67조에서는 대통령이 국민에 의하여 직접 선출된다고 규정하고 있습니다. 행정부와 국회 사이에 불신임이나 해산권이 인정되고 있지 않습니다. 이와 같은 점을 보면 우리 헌법은 대통령제 정부형태를 채택하고 있다고 말할 수 있겠습니다.
그러나 대통령제의 원조라고 할 수 있는 미국의 대통령제와는 똑같지 않으며 몇 가지 특징을 가지고 있습니다. 예컨대 우리 헌법은 부통령을 두지 않고 대통령의 보좌기관으로서 국무총리를 두어 국회의 사전 동의를 얻어 임명하게 하고 있습니다. 국회의원이 국무위원이나 행정각부의 장관을 겸직할 수 있다는 특징도 있습니다.
따라서 우리 헌법의 정부형태는 대통령제가 기본이나 의원내각제나 기타 정부형태의 요소도 다수 가미되어 있다고 말할 수 있습니다. 결과적으로 우리나라의 대통령제는 이른바 변형된 대통령제라고 할 수 있겠습니다.
대통령의 헌법상 지위
헌법 제66조
①대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다.
헌법 제66조 제1항은 대통령이 국가의 원수임을 규정하고 있습니다. 국가원수란전체로서의 국가를 상징 내지 대표하는 인물을 의미합니다. 따라서 국가원수는 원칙적으로 입법부나 행정부 또는 사법부 어느 한 쪽에 소속된 인물이 아니며, 모든 국가기관의 상위에 존재하는 인물입니다. 그렇다고 하여 대통령이 모든 국가권력을 장악한 군주 또는 독재자와 같은 것이라고 이해해서는 절대 안 됩니다. 대통령의 국가원수로서의 지위로부터는 최소한도의 권한만이 도출되며, 주로 형식적⋅의전적인권한이 나온다고 소극적으로 해석할 필요가 있습니다.
헌법 제66조 제1항 후단은 국가원수의 가장 주된 의미가 대외적으로 국가를 대표하는 것임을 말하고 있습니다. 헌법 제73조는 대통령이 조약을 체결⋅비준하고외교사절을 신임⋅접수또는 파견하며, 선전포고와 강화를 할 권한 등을 가짐을 규정합니다. 헌법 제80조는 대통령이 훈장 기타 영전을 수여하도록 하고 있습니다. 이러한 것들이 대체로 대통령의 국가원수로서의 지위에서 도출되는 권한이라고 할 수 있습니다.
대통령의 헌법상 지위
헌법 제66조
④행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다
한편 헌법 제66조 제4항은 행정권은 “대통령을 수반으로 하는” 정부에 속한다고 규정하여, 대통령이 행정부 수반으로서의 지위를 가짐을 규정하고 있습니다. 국가원수로서의 지위와는 반대로 행정부 수반으로서의 지위는 입법부, 사법부의 수장과 동등한 수준의 지위입니다. 행정부 수반으로서의 지위로부터행정부를 조직하고 운영할 수 있는 포괄적인 권한이 나옵니다.
헌법 제66조 제4항은 앞서 본 입법권은 국회가 갖는다는 헌법 제40조와 호응하는 규정입니다. 여기에서 행정권은 주요한 국가기능의 하나로서 행정기능을 의미합니다. 물론 행정기능을 정부가 독점하는 것은 아니며, 국민의 기본권 보장을 위해 필요한 경우 다른 국가기관이 담당하는 것도 불가능하지 않습니다.
5년 단임제
헌법 제70조
대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.
취임한 대통령은 5년의 임기 동안 직무를 수행합니다. 헌법은 대통령의 중임을 금지하고 있어 어느 누구도 5년 이상 대통령으로 재직할 수 없습니다. 과거 우리나라에 대통령의 장기집권과 독재 문제가 심각했기 때문에 이러한 5년 단임제가 규정되어 있는 것이라고 이해할 수 있겠습니다.
하지만 5년 단임제에는 문제가 없지 않습니다. 대통령이 일을 잘했는지 못했는지 평가하고 그에 대한 정치적 책임을 물을 수 있는 재선거의 기회가 없습니다. 이 때문에 대통령은 임기 말에는 무기력해지거나 무책임해질수 있습니다. 임기 말 권력누수를의미하는 이른바 레임 덕 현상이 5년에 한 번씩은 찾아오게 된다는 문제도 있습니다. 이에 미국과 같이 4년 중임제로 개헌을 하자는 의견이 자주 제기되고 있습니다.
물론 이러한 개헌이 이루어지기 위해서는 우리의 민주주의가 보다 성숙하고 안정화되어, 대통령이 독재를 꿈조차 꾸지 못하는 여건이 만들어져야 합니다. 5년만 재직하고 물러나는 대통령보다, 재선에 성공하여 8년간 재직한 대통령이 독재를 감행할 위험성이 더 크기 때문입니다.
'4년 중임제' 34.8%·'5년 단임' 33.4% 팽팽…적폐청산70%가 찬성 MBN 2017.12.08.
선거의 시기
헌법 제68조
①대통령의 임기가 만료되는 때에는 임기만료 70일 내지 40일전에 후임자를 선거한다.
②대통령이 궐위된 때 또는 대통령 당선자가 사망하거나 판결 기타의 사유로 그 자격을 상실한 때에는 60일 이내에 후임자를 선거한다
대통령의 임기가 만료될 경우 후임자는 미리 선출되어 있어야 합니다. 그래야 국정의 공백이 발생하지 않고 연속성 있는 국가의 운영이 가능할 것입니다. 또 후임자의 선출 시기가 확정되어 있어야, 각자에게 유리한 시점에 대통령 선거를 치르려는 정치 세력 간의 불필요한 다툼을 방지할 수 있을 것입니다. 헌법 제68조 제1항은 대통령의 임기가 만료되는 경우 임기만료 70일 내지 40일 전에 후임자를 선거한다고 규정하고 있습니다. 이를 구체화하여 공직선거법은 임기만료일 전 70일 이후 첫 번째 수요일에 선거를 치르도록 못 박고 있습니다.
참고로 막대한 권력이 부여되어 있는 대통령의 자리가 공석이 되면 곧바로 중대한 국가적 혼란이 발생합니다. 이 경우 시간을 지체해서는 안 되며, 즉시 새로운 대통령을 뽑아 정상 상황을 회복해야 할 것입니다. 이에 헌법 제68조 제2항은 대통령의 궐위 시 또는 대통령 당선자가 사망하거나 판결 기타의 사유로 그 자격을 상실한 때에는 60일 이내에 후임자를 뽑도록 하고 있습니다.
대통령 권한 대행
헌법 제71조
대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리, 법률이 정한 국무위원의 순서로 그 권한을 대행한다.
대통령이 권한을 행사할 수 없을 때를 유고(有故)라고 부릅니다. 유고에는 다시 두 가지가 포함됩니다. 대통령이 영구적으로 직무를 수행할 수 없게 된 경우를 궐위라고부릅니다. 궐위에는 사망, 헌법재판소의 탄핵결정, 당선무효확정판결, 사임 등이 해당됩니다. 일시적으로 직무를 수행할 수 없는 경우를 사고라고 부릅니다. 여기에는 질병, 해외순방, 국회가 탄핵소추를 의결하여 대통령직이 정지된 경우 등이 포함됩니다.
대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리가, 국무총리도 직무를 수행할 수 없다면 법률이 정한 순서에 따른 국무위원이대통령직의 권한대행을 합니다. 물론 대통령이 궐위되면헌법 제68조 제2항에 따라 후임 대통령을 60일 이내에 선출해야 한다는 것은 앞서 본 바와 같습니다.
대통령 권한 대행과 관련된 문제점들
이 조항에는 몇 가지 숨겨진 문제가 있다. 먼저 대통령이 치매와 같은 질병에 걸린 경우를 생각해 봅시다. 이때 대통령의 권한대행을 언제 시작해야 하는지, 궐위로 보아 후임자를 뽑아야 되는 것인지, 사고로 보아 일시적인 권한대행만 해도 되는 것인지를 누가 판단해야 할까요. 이 문제에 대하여 헌법은 침묵하고 있는데, 앞으로 커다란 혼란의 빌미가 되지 않을까 걱정됩니다.
제1순위의 권한대행자가 국무총리인 것도 문제입니다. 국무총리는 국민으로부터 직접 민주적 정당성을 부여 받지 못했기 때문에 일시적으로라도 대통령의 막중한 권력을 맡기는 것은 부적절하고 위험하다고도 할 수 있습니다. 참고로 미국의 경우 대통령 선거에서 러닝메이트로 출마한 부통령이 권한대행자로 되어 있기 때문에 이 점에 있어서 큰 문제는 없습니다.
'황교안권한대행 체제' 돌입…직무 범위는 어디까지 JTBC 2016-12-09
(참고) 헌재, '한덕수 재판관 지명' 효력 정지 가처분 인용 2025. 4. 16
국민투표 부의권
헌법 제72조
대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.
대통령은 외교⋅국방⋅통일기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있습니다. 즉 중요정책에대한 찬반 여부를, 자신이 필요하다고 생각하는 시점에, 국민에게 직접 물어볼 수 있는 권한을 갖는 것입니다.
국민투표는 보통 직접민주제적 요소라고 말합니다. 그런데 직접민주제라고 해서 무조건 좋은 것은 아닙니다. 권력자의 선동에 의하여 국민투표의 결과 자체가 좌우될 위험성이 언제나 있기 때문입니다. 특히 헌법 제72조의 국민투표는 국가의 중요정책에대한 국회의 심의 권한을 사실상 박탈하는 것이며, 가결이 되는 경우 그 결과를 바탕으로 대통령이 독재화를 시도할 위험도 있습니다.
국민에게 직접 의견을 묻는 제도라고 해서 언제나 좋은 것만은 아니라는 점 꼭 기억해 두시길 바랍니다. 참고로 우리 헌법에는 한 가지 더 국민투표제도가 규정되어 있습니다. 제130조의 헌법개정안에 대한 찬반여부를 묻는 국민투표가 있습니다.
외교 국방
헌법 제73조
대통령은 조약을 체결·비준하고, 외교사절을 신임·접수 또는 파견하며, 선전포고와 강화를 한다.
헌법 제74조
①대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 국군을 통수한다.
②국군의 조직과 편성은 법률로 정한다.
헌법 제73조에 따라 대통령은 조약을 체결⋅비준하고외교사절을 신임⋅접수또는 파견하며, 선전포고와 강화를 할 권한을 갖게 됩니다. 조약의 체결⋅비준에관한 권한은 조약의 국내법적 효력을 정한 헌법 제6조 제1항, 조약의 체결⋅비준에대한 국회의 동의권을규정한 헌법 제60조 제1항과 함께 기억해 두어야 하겠습니다.
헌법 제74조는 대통령의 국군통수권에 관하여 규정하고 있습니다. 이것은 대통령이 국군의 최고지휘⋅최고사령권이된다는 의미입니다. 군대는 국가 내 가장 강력한 무력이며, 이를 장악한 자가 최강의 권력을 갖는다고 말해도 과언이 아닙니다. 하지만 이로써 대통령이 무제한적 권력을 갖는 것은 아닙니다. 대통령은 “헌법과 법률이 정하는 바에 의하여” 국군을 통수하며, “국군의 조직과 편성”은국회가 제정한 “법률”로정하도록 하고 있기 때문입니다.
사면
헌법 제79조
①대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 사면·감형 또는 복권을 명할 수 있다.
②일반사면을 명하려면 국회의 동의를 얻어야 한다.
③사면·감형 및 복권에 관한 사항은 법률로 정한다.
헌법은 제79조에서 사면권을대통령에게 인정하고 있습니다. 사면권은대통령이 사법기능에대하여 영향을 미치는 권한입니다. 사면에 관한 자세한 사항은 사면법이라는법률이 정하고 있습니다.
사면에는 일반사면과 특별사면이 있습니다. 일반사면은 모든 범죄를 대상으로 범죄의 종류를 지정하여, 그 형선고의일부 또는 전부를 소멸시키는 것과 형선고를받지 않은 자에 대하여 공소권을 소멸시키는 것을 말합니다. 일반사면은 국무회의의 심의를 거쳐 국회의 동의를 받은 후 대통령령으로써 행사됩니다. 특별사면이란 특정한 형의 선고를 받은 범죄자에 대하여 그 형의 집행을 면제하는 것을 말합니다. 특별사면은 국회의 동의 없이 가능하며, 국무회의의 심의를 거친 후 대통령이 행합니다.
대통령은 사면 이외에 감형과 복권에 관한 권한도 가지고 있습니다. 감형에도 일반감형과특별감형이있습니다. 복권이란 형의 선고로 인하여 상실되거나 정지된 자격을 회복시켜 주는 것을 말합니다.
사면제도의 문제점
헌법상 사법의 독립성은 매우 중요하기 때문에 대통령이 사법에 대한 권한을 갖는 것은 그리 바람직하지 않습니다. 이것은 사법부의 판단을 변경하는 것이며, 사법부의 독립성을 심각하게 저해할 우려도 있습니다.
실제로도 유죄선고를 받은 사람이 정치적 고려 또는 경제적 고려 등에 따라 너무나 쉽게 풀려나는 현상이 발생하고 있습니다. 이 때문에 사면권은제한되거나 폐지되어야 한다는 주장이 제기되고 있습니다.
경제인·정치인 사면 어려워지나? YTN 2015년 08월 15일
문서주의와부서제도
헌법 제82조
대통령의 국법상 행위는 문서로써 하며, 이 문서에는 국무총리와 관계 국무위원이 부서한다. 군사에 관한 것도 또한 같다.
다음 헌법 제82조는 대통령의 권한행사 방법에 대하여 규정하고 있습니다. 우선 군사에 관한 것을 포함한 대통령의 국법상 일체의 행위는 반드시 문서로 이루어져야 합니다. 이를 문서주의라고 부르는데, 문서주의를채택한 이유는 대통령의 권한행사에 객관성과 신중성을 확보하려는 데 있습니다.
이 문서에는 국무총리와 관계 국무위원이 부서, 즉 서명을 하여야 합니다. 예컨대 외교와 관련된 행위라면 국무총리와 외교부장관인 국무위원이 부서를 하는 것입니다. 부서제도의취지는 대통령의 전횡을 예방하고 책임소재를 명확히 하려는 데 있습니다.
부서에는 재량이 인정되므로 국무총리 또는 관계 국무위원은 부서를 거부할 수도 있습니다. 물론 현실적인 권력과 권한의 차이로 인해 - 사퇴를 무릅쓰지 않는다면 - 부서를 거부하는 것은 사실상 어려운 일입니다.
불소추특권
헌법 제84조
대통령은 내란 또는 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직중 형사상의 소추를 받지 아니한다.
헌법 제84조는 이른바 불소추특권을 규정하고 있습니다. 미리 말해 둡니다만,이것은 절대로 대통령을 특권계급으로 만들려는 것이 아닙니다. 오로지 대통령이 국민을 위해 직무수행을 원활하게 할 수 있도록 인정된 제도입니다.
불소추특권이란 대통령이 범죄를 저지르거나 범죄의 혐의가 있더라도 재직 중에는 형사피고인으로 기소되지 않는 특권을 의미합니다. 기소뿐만아니라 체포⋅구금⋅압수⋅수색⋅검증도받지 않으며, 증인으로서도구인 당하지 않는 것이 원칙입니다. 물론 민사상⋅행정상책임은 재직 중이라고 제한되지 않습니다.
그런데 범죄 중에서도 내란죄나 외환죄를 저지른 경우에는 예외가 인정됩니다. 이 경우에는 강제수사도받고 기소하여 처벌을 받게 할 수 있습니다. 물론 막강한 권력으로 국가조직을장악하고 있는 대통령을 기소하여 처벌하는 것은 현실에서는 어려운 일일 수도 있겠습니다.
임기 중 소추를 못할 뿐이지 임기가 끝나면 소추하여 처벌을 받게 할 수 있습니다. 그러나 임기 중 공소시효가 지나서 나중에 처벌을 못하는 일이 벌어질 수 있습니다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 대통령 재직 중에는 공소시효가 정지된다고 해석하고 있습니다.
국가긴급권 •헌법 보호의 수단
헌법 제76조와 제77조는 이른바 국가긴급권을 규정한 것으로 이해됩니다. 국가긴급권은 전쟁이나 대규모 자연재해 등 국가긴급사태가 발생한 경우에 문제됩니다. 그러니까평상시의 국가조직과그 작동방식으로는 사태를 극복할 수 없어서 국가와 헌법의 존립이 위태롭게 된 때, 특정한 국가기관이 긴급한 조치를 취할 수 있는 예외적 권한이라고 정의할 수 있습니다.
보통 국가긴급권은 헌법보호를위한 수단이라고 설명됩니다. 국가긴급사태가 발생하였음에도 불구하고 평상시의 절차를 반드시 준수하라고 강요하는 것은 위기 극복을 포기하거나, 아니면 헌법을 위반하라는 말 둘 중 하나이기에, 국가긴급권이 인정되는 것입니다.
국가긴급권
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긴급재정경제처분명령•긴급명령•계엄선포권
헌법은 세 가지 유형의 대통령의 국가긴급권을 규정하고 있습니다. 첫번째 긴급재정경제처분명령입니다.“대통령은 내우·외환·천재·지변 또는 중대한 재정·경제상의 위기에 있어서 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분을 하거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발하는 것입니다.
두번째는 긴급명령입니다. 대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다고 한 것입니다.
세번째는 계엄선포권입니다. 대통령은 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으로써 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 계엄을 선포할 수 있습니다. 계엄은 다시 비상계엄과 경비계엄으로 나뉘고. 비상계엄이 선포된 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 영장제도, 언론·출판·집회·결사의 자유, 정부나 법원의 권한에 관하여 특별한 조치를 할 수 있는 것으로 되어 있습니다.
국가긴급권의 딜레마
국가에 발생한 급박한 위험을 효과적으로 제거하여 헌법을 보호하고 국민을 보호하기 위해서는 발동이 신속하고 효과가 강력한 국가긴급권이 필요합니다. 하지만 국가긴급사태가 극복되고 정상상황으로 회복된 이후에도 국가긴급권을 계속 유지하거나, 아니면 국가긴급권을 남용하여 이를 매개로 독재화할위험성도 높습니다. 이러한 점을 고려하면 발동이 신중하고 효과가 제한적인 국가긴급권이 필요합니다. 이것이 국가긴급권의 딜레마입니다.
우리 헌법은 대통령에게 국가긴급권의 발동을 맡기고 있으므로, 신속함과강력함을 확보하고 있다고 하겠습니다. 반면 국가긴급권의 통제를 주로 국회의 정치적 통제에 맡기고 있을 뿐입니다. 결과적으로 대통령의 국가긴급권 남용을 제어할 장치는 많지 않거나 무력할 가능성이 높습니다. 이 점을 염두에 두고 국가긴급권을 공부해야 합니다.
<학습내용 정리>
1.대통령제 정부형태는 의원내각제와는 달리 미국 헌법 제정시발명한 제도로서, 강력한 직선제 대통령, 대통령과 의회의 철저한 분리를 특징으로 한다.
2.현행 헌법의 5년 단임제는 독재를 억제하는 데에는 효과적이지만, 책임정치 구현과 레임덕 감소에는 취약하다.
3.국민투표 부의권, 국가긴급권 등은 대통령을 독재로 유도하는 수단이 될 수 있으므로 극히 유의하여 사용되도록 해야 한다.
다음 시간에는 행정부라는제목으로 대통령과 함께 정부를 구성하는 국무총리, 국무위원, 행정각부 등에 관하여 살펴보도록 하겠습니다
이번 시간도 헌법으로 세상읽기 성공적이셨는지 모르겠습니다.
대통령제는 강력한 리더십을 바탕으로 안정을 도모하고 문제를 해결할 수 있다는 장점이 있습니다. 하지만 그 장점에 비례하여 독재나 권위주의의 위험성도 높아집니다.
세상 모든 것이 이처럼 양면성이 있습니다. 한쪽 면만 보고 쉽게 열광하거나 쉽게 실망하는 것은 좋지 않습니다. 우리는 언제나 장점은 취하고 단점은 줄이는 방법을 찾아야 할 것입니다.
수고 많으셨습니다. 다음 시간에 뵙겠습니다.