이번 시간에는 선거권과 선거관리라는 제목입니다. 헌법이 규정하는 대표적인 정치적 기본권인 선거권과, 국회의원 및 대통령 선거제도, 그리고 선거관리에 대하여 공부하겠습니다.
<학습 목표>
1.정치적 기본권으로서 선거권에 대하여 공부한다.
2.국회의원 선거와 대통령 선거의 의미와 최근 쟁점이 되고 있는 사항에 대하여 검토한다.
3.헌법상 선거관리에 관한 규정들을 공부한다.
선거권의 의미
선거권이란 선거제도 하에서 국민이 자신의 의사와 이익을 가장 잘 대변할 것 같은 대표자가 누구인지 판단하여 선출할 수 있는 권리를 의미합니다.
그런데 선거권이 대표자를 뽑는 권리이기도 하지만, 거꾸로 떨어뜨리는 권리이기도 하다는 점 기억해야 합니다. 그러니까 선거권은 기존의 대표자가 제대로 일을 하지 못할 경우 그를 떨어뜨려 책임을 물리는 권리를 의미하기도 합니다.
선거권은 우리 헌법이 규정하고 있는 참정권 내지 정치적 기본권 중 가장 대표적인 것입니다.
보통선거의 원칙
헌법 제24조
모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다
헌법 제24조는 모든 국민이 –“법률이 정하는 바＂에 따르기는 하지만 – 원칙적으로 모두 선거권을 가진다고 하고 있습니다. 아울러 헌법은 제41조 제1항, 제67조 제1항에서 보통선거의 원칙을 규정하고 있습니다.
모두 아시는 것처럼 보통선거의 원칙은 국민이라면 누구나 선거권을 갖는다는 원칙입니다. 모든 국민이 선거권을 갖는다는 점에서 보통선거의 원칙도 앞서 공부한 평등 원칙과 관련이 있는 것이지요.
근대 초기에는 일정한 경제적 여력이 있는 사람에게만 선거권을 부여했다는 점, 1900년대까지 여성에게는 투표권을 부여하지 않는 국가가 많았다는 점을 생각하면 보통선거의 원칙의 소중함을 이해할 수 있습니다.
보통선거 원칙의 예외
하지만 원칙이 그렇다는 것이지 모든 국민이 선거권을 갖는 것은 아닙니다. 예를 들어 나이가 어려 정치적 판단능력이 없는 사람에게는 선거권이 부여되지 않습니다. 나라마다 다르지만 우리나라의 경우 19세가 되어야 선거권을 부여 받을 수 있습니다.
또 일정한 범죄를 저질러 윤리적 자질을 갖추지 못했다고 판단되는 사람에게도 선거권이 부여되지 않습니다. 예컨대 금고 이상의 형의 선고를 받고 집행이 종료되지 않았거나 집행을 받지 않기로 확정되지 않은 사람, 선거 범죄나 정치자금 관련 범죄, 공무원 범죄 등을 저지른 일정한 사람 등의 선거권은 인정되지 않습니다.
선거권 연령 하향 논의
日 선거권 18세로 하향..."젊은 층을 잡아라" YTN 2016년 02월 01일
앞서 동영상은 일본에서 선거권연령이 18세로 하향 조정되었다는 뉴스입니다. 여러 모로 영향을 주고 받고, 어쩔 수 없이 많은 공통점을 가지고 있는 일본에서 선거권 연령이 먼저 하향 조정되었고, 이후 2019년 12월에 우리나라도 18세 하향이 이루어졌습니다. 시끌벅적했던 일본에 비하면 우리나라는 비교적 조용하게 변화가 이루어진 느낌입니다.
여전히 젊은이들의 목소리를 국가운영에 반영하기 위해 선거권 연령을 더 낮출 필요가 있다는 의견과, 학교 교실을 정치판으로 만드는 것은 좋지 않다는 반대 의견이 존재합니다.
특별한 사유만 없다면 가급적 많은 국민들이 선거에 참여할 수 있도록 하는 것이 보통선거 원칙의 의미입니다. 조금 불편하고 부작용 발생 우려가 있어도 선거권 연령은 가능한 만큼 최대한 하향하는 것이 헌법의 정신이라고 할 수 있겠습니다.
참고로 최근에는 정당가입연령 기준 하향 또는 폐지와 관련해서도 논란이 있습니다. 우리 정당법은 정당에 가입할 수 있는 사람도 만 18세 이상일 것을 요구하고 있습니다. 역시 "청소년은 아직 미성숙하고 정치적 중립을 유지함으로써 '건전한' 사고관을 가진 성인으로 자랄 수 있게 해야 한다는 하향 반대 의견과 청소년도 헌법이 보장하는 정치적 기본권의 주체이며, 민주 시민으로서 성장해야 하는 가진 국민임을 강조하는 찬성 입장이 부딪히고 있습니다.
참고로 유명한 교육학자 피아제(Jean Piaget) 등의 연구에 따르면 10대 초반에서 15세 이상의 청소년은 자율적으로 사회의 문제점에 대해 이해할 수 있고, 이성적으로 사고할 수 있으며, 미래에 대해 숙고할 수 있는 능력이 있다고 합니다.
우리 정치는 지금보다 젊어져야 한다는 의견이 많습니다. 그러나 어려서부터 정치적 리더십과 경험을 쌓을 기회를 주지 않는다면 젊은 정치인들은 만들어지지 못하고 만들어지더라도 실패할 것입니다. 어려서부터 정치적 훈련의 기회를 얻을 수 있도록 정당가입 연령 제한을 폐지하거나 하향 조정하는 것을 적극 검토할 필요가 있겠습니다. 참고로 대다수의 선진국들은 정당가입 연령이 18세보다 낮거나, 제한을 두지 않거나, 각 정당의 자율에 맡기고 있습니다.
정당의 현실이 애들 보기 부끄러운 지경이라 안 된다고요? 부끄럽지 않도록 바뀌어야죠. 청소년의 진입을 막고 계속 부끄러운 짓을 하겠다는 심사는 설마 아니겠지요?
외국인의 선거권
선거권과 같은 정치적 기본권은 외국인에게 인정되지 않는 것이 원칙입니다. 우리가 속해 있는 공동체의 운명을 공동체 밖에 있는 사람의 손에 맡길 수는 없기 때문입니다. 앞서 공부했던 것과 같이 선거권은 인간의 권리와 국민의 권리 중 국민의 권리에 해당하는 기본권이라고 하겠습니다.
하지만 우리나라는 아주 제한적으로 외국인에게 선거권을 부여하는 국가입니다. 지방자치단체 선거에 한하여,19세 이상의,출입국관리법에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람에게 선거권을 인정하고 있습니다.
글로벌 시대에 외국인에게 선거권까지 부여하는 것이 매우 선진적인 것처럼 보이기도 합니다. 그러나 무제한적으로 외국인에게 선거권을 인정하는 것은 이론적으로 또 현실적으로도 바람직하지 않습니다. 반드시 필요한 부분까지만 인정을 하는 조심스러운 접근이 필요합니다.
외국인 유권자 10만 명 돌파…"지방선거 투표하세요" SBS 2018.06.10
국회의원 선거
헌법 제41조
①국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.
선거권을 공부하는 차에 대표적인 선거 제도도 간략하게 공부하겠습니다. 국민의 선거에 의하여 선출되는 대표적인 공직자가 바로 국회의원입니다.
헌법 제41조 제1항은 국회를 구성하는 것이 국회의원이라고 하고 있습니다. 그리고 이러한 국회의원은 국민에 의해 선출되어야 한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 국회의원과 같은 대표자를 선출하여 일정한 기간 동안 자유롭게 국가를 운영하도록 하고, 이후 선거를 통해 책임을 묻는 민주주의의 운영방식을 대의제라고부릅니다.
고대 그리스 시대에는 일정한 대표자를 추첨에 의하여 선출하기도 하였지만, 오늘날에는 선거를 통해 대표자를 선출합니다. 여기에서 선거는 아무렇게나 하는 선거가 아니라 ‘민주적’ 선거여야합니다. 헌법 제41조 제1항은 보통⋅평등⋅직접⋅비밀의선거의 4대 원칙을 제시함으로써 무엇이 민주적 선거인지에대한 기본적인 사항을 말하고 있습니다.
평등선거의원칙- 1인 동표의 원칙
보통선거의 원칙에 대하여는 선거권과 관련하여 앞서 간단히 언급하였고, 직접⋅비밀선거의원칙은 대부분 쉽게 이해할 수 있을 것입니다. 평등선거의원칙과 관련하여 최근에 논란이 되고 있는 문제가 있습니다.
평등선거원칙은 본래 투표에 참여하는 사람에게 모두 한 표를 주던, 모두 두 표를 주던 같은 수의 표를 주어야 한다는 의미입니다. 보통 1인 1표의 원칙이라고 하는데, 정확하게는 1인 동표의 원칙입니다.
그런데 A 지역구의 인구는 100명, B 지역구의 인구는 1000명이라고 가정해 봅시다. A 지역에 살던 B 지역에 살던 모두 1표를 가지고 있다고 해도, 실제로 표의 가치(영향력)는 10배의 차이가 납니다. 이렇게 되면 평등선거의원칙에 위배된다는 것입니다. 최근 헌법재판소는 최대 인구 선거구와 최소 인구 선거구 사이의 비율을 2：1 이내로 해야 한다고 결정한 바 있습니다.
"선거구, 헌법불합치…인구편차 2:1 이하로" SBS 2014.10.30
자유선거의원칙
헌법에는 명시되어 있지 않지만 자유선거의원칙도 인정되고 있습니다. 자유선거의원칙에는 다시 투표의 자유, 입후보의 자유, 선거운동의 자유가 포함됩니다.
투표의 자유가 인정된다는 것은 투표를 하지 않을 자유도 인정된다는 이야기입니다. 현재 헌법해석론역시 투표를 하지 않을 자유도 있고, 그것 역시 국민의 정당한 의사표시라고 이해하고 있습니다.
그러나갈수록 심각해지는 정치적 무관심 현상 속에서 정치적 무관심을 방치하기만 하는 것도 우려 스러운 일입니다. 실제로 몇몇 외국은 사실상 투표를 강제하는 제도를 두고 있기도 합니다. 물론 투표를 강제하는 것도 답은 아니겠지만, 국민들이 보다 적극적으로 투표에 참여할 수 있도록 독려하는 정책은 필요하다고 하겠습니다.
반드시 기억해 두어야 하는 것이 있습니다. 민주주의는 최선이 없으면 차선이라도 찾아야 하는 정치 이념입니다.
대통령 선거
헌법 제67조
①대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다.
선거에 의해 선출하는 또 한 명의 대표적인 공직자는 대통령입니다. 헌법 제67조 제1항은 대통령이 국민에 의하여 선출되어야 함을 규정하고 있습니다. 따라서 대통령은 국회와 함께 대표적인 국민의 대의기관중 하나라고 할 수 있겠습니다.
물론 대통령은 국민에 의해 선출되기만 하면 되는 것이 아니라 반드시 민주적 선거에 의하여 선출되어야 합니다. 그래서 제67조 제1항은 대통령이 국민의 보통⋅평등⋅직접⋅비밀등의 원칙을 준수하는 선거에 의하여 선출되어야 함을 규정하고 있는 것입니다.
제67조 제5항에서는 대통령의 선거에 관한 기타 자세한 사항은 법률로 정하도록 하고 있으며, 주로 공직선거법이 이에 대하여 규율하고 있습니다.
더 큰 권한에 비례한 더 큰 민주적 정당성
대통령제 국가에서 대통령에게는 많은 권한이 집중되어 있습니다. 대통령에게 권한이 집중되면 집중 될수록 대통령은 더 강력한 민주적 정당성을 확보해야 합니다. 민주적 정당성이라는 말이 조금 어려울 수 있는데요. 이것은 대표자 선출이나 정책 결정에서 어느 정도 국민의 동의를 얻었는지를 표현하는 개념입니다.
그러니까 국민이 직접 선출할 수 있고 반대로 국민이 선출되지 못하도록 막을 수도 있는, 국민의 직접적인 신임을 받는 대통령만이 이러한 강력한 권한을 담당할 수 있어야 한다는 것이지요. 따라서 대통령은 간선이 아닌 직선에 의하여 선출되어야 합니다(제67조 제1항 참조).
민주적 정당성 강화를 위한 제도
헌법 제67조
②제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를얻은 자를 당선자로 한다.
③대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다.
또 대통령 선거에서 최고득표자가 2인 이상인 경우, 즉 동점자가 발생한 경우 아무렇게나 당선자를 결정하는 것이 아니라 국회 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를얻은 자를 당선자로 함을 규정하고 있습니다(제67조 제2항).
대통령 후보자가 1인일 때, 즉 단독출마를 한 때에도 무투표 당선을 인정하지 않고 득표수가 선거권자총수의 3분의 1 이상이어야 대통령으로 당선됨을 규정하고 있습니다(제67조 제3항). 모두 대통령에게 특별히 큰 민주적 정당성이 필요하기 때문에 인정되는 제도입니다.
절대다수대표제와 결선투표
野 결선투표 도입 논쟁…개헌이어 2차 전선? 연합뉴스 2016/12/24
한편 대통령의 민주적 정당성을 강화하기 위하여 절대다수대표제를 도입해야 한다는 의견도 있습니다. 사실 지금처럼 상대다수대표제, 그러니까 1등만 하면 당선이 되는 대통령선거제도를 채택하면, 결과적으로 대통령을 지지한 국민보다 지지하지 않은 국민이 더 많은 경우가 발생할 수 있습니다. 이를 막기 위해 무조건 국민의 과반수 이상이 찬성해야만 대통령이 될 수 있도록 하자는 제도가 절대다수대표제입니다.
절대다수대표제를 실현하기 위해서는 결선투표가 필요합니다. 1차 투표에서 과반수 당선자가 나오면 좋겠지만, 그렇지 못한 경우에는 1등과 2등을 대상으로 따로 결선투표를 해야 합니다. 그래야 과반수 당선자가 나오겠지요. 프랑스와 같은 나라에서는 이미 오래전부터 활용하고 있는 제도가 결선투표제도입니다.
결선투표를 하게 되면 번거롭기도 하고 돈도 많이 들 것입니다. 그럼에도 국민의 안정적 지지를 받은 사람이 대통령으로서의 권한을 담당하도록 하는 것은 들어가는 돈으로는 평가할 수 없는 매우 중요한 가치일 것이라고 생각합니다.
선거관리와 선거관리위원회
다음에는 선거관리에 대하여 생각해 보겠습니다. 선거의 관리는 원래 일반 행정업무에 속하는 것입니다. 따라서 선거관리와 관련된 사항을 헌법이 규정할 필요는 없다고도 할 수 있겠습니다. 그러나 우리나라는 과거 많은 부정선거를 경험하였습니다. 이 때문에 1960년 제3차 개헌부터 헌법은 선거관리에 관한 규정을 두었으며, 현행 헌법은 제7장에 관련 규정을 두고 있습니다.
선거를 관리하는 것은 선거관리위원회입니다. 선거관리위원회는 선거 관리 사무 등을 담당하기 위하여 특별히 설치된 헌법상 필수 기관이라고 정의할 수 있습니다. 주의할 것은 선거관리위원회는 헌법상 필수 기관이기는하지만 헌법상 최고기관은 아니라는 점입니다.
선거관리위원회는 중앙선거관리위원회를 비롯한 각급 선거관리위원회로 구성되어 있습니다. 각급선거관리위원회에는 특별시⋅광역시⋅도선거관리위원회, 구⋅시⋅군선거관리위원회, 읍⋅면⋅동선거관리위원회 등이 포함됩니다.
선거관리위원회의 사무
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선거관리
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국민투표관리
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정당에 관한 사무
헌법 제114조 제1항을 보면 선거관리위원회가 담당하는 사무는 선거와 국민투표의 공정한 관리입니다. 당연한 이야기입니다.
그런데 선거관리위원회는 정당에 관한 사무도 처리하는 것으로 되어 있습니다. 정당은 선거와 떼려야 뗄 수 없는 관계를 가지고 있는 조직이며, 정당을 관리하는 국가기관은 특별히 정치적 중립성과 공정성을 갖춘 기관이어야하므로 선거관리위원회가 이를 담당하도록 한 것이라고 이해됩니다.
실제로 현재 우리나라에 등록되어 있는 정당에 관한 자세한 사항을 찾아보시려면 중앙선거관리위원회 홈페이지를 보시면 됩니다.
중앙선거관리위원회
모든 선거관리위원회의 최 정점에 중앙선거관리위원회가 있습니다. 중앙선거관리위원회는 대통령이 임명하는 3인, 국회에서 선출하는 3인, 대법원장이 지명하는 3인 총 9인의 위원으로 구성되는 합의제 기관입니다. 위원장은 별도로 임명하는 것이 아니라 위원 중에서 호선(互選)하게 되어 있습니다. 내부적으로 자체 선출을 한다는 말입니다.
중앙선거관리위원회 위원의 임기는 6년이며, 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없습니다. 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 않고는 파면되지 않는다는 신분보장에 관한 규정도 있습니다.
한편 헌법 제115조에 따르면 각급 선거관리위원회는 선거인명부의 작성 등 선거사무와국민투표사무에 관하여 관계 행정기관에 필요한 지시를 할 수 있습니다. 지시를 받은 행정기관은 이에 응하여야 합니다.
선거운동의 자유와 선거운동의 공정성
헌법 제116조
①선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위안에서하되, 균등한 기회가 보장되어야 한다.
헌법 제116조에서는 선거운동과 선거경비에관한 간단한 규정을 두고 있습니다. 선거운동은 공직선거의 후보자가 당선 되게 하거나 되지 못하게 하는 행위를 의미합니다. 선거운동을 통하여 유권자인 국민들은 선거에 참여하는 정당 및 후보자들에 대한 폭넓은 정보를 획득할 수 있어야 합니다. 그래야만 국민들은 올바른 판단과 선택을 할 수 있는 것이고, 비로소 민주적 선거가 가능해지는 것입니다.
앞서 선거제도를 공부하면서 본 바와 같이 선거원칙중 하나인 자유선거의원칙은 선거운동의 자유도 포함하고 있습니다. 물론 모든 사람이 진정한 선거운동의 자유를 누리기 위해서는 각자에게 선거운동의 기회균등이 보장되어야 합니다.
그런데 무제한적인 선거운동의 자유는 선거의 공정성을 해치는 원인이 될 수 있습니다. 공정하지 못한 선거는 민주주의를 파괴하는 원인이 됩니다. 선거의 공정성을 확보하기 위하여 헌법 제116조는 선거운동이 각급 선거관리위원회의 관리 하에 법률이 정하는 범위 안에서 이루어지도록 하고 있습니다. 참고로 공직선거법은 선거운동에 대한 다양한 제한을 규정하고 있습니다.
선거공영제
헌법 제116조
②선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다.
헌법 제116조 제2항은 이른바 선거공영제에 관하여 규정하고 있습니다. 선거에 많은 비용이 들어가고 이를 후보자 개인이 부담해야 한다면, 사실상 돈 많은 사람만이 국민의 대표자가 될 수 있을 것입니다. 그리고 자연히민주적 선거는 확립되기 어려울 것입니다. 그래서 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다고 한 것입니다.
그러나 현행 공직선거법은 선거관리비용 이외에 선거운동비용의 상당부분을 후보자 개인의 부담으로 하고 있어서 선거공영제의 취지가 유명무실해 지고 있다는 비판이 있습니다. 특히 청년층이나 소수자가 국민의 대표가 되는 데에는 금전적 장애물이 여전히 높다고 하겠습니다. 앞으로 더더욱 선거공영제를 실질화 해서 능력과 자질을 갖춘 신선한 인물이 보다 수월하게 국민의 대표가 될 수 있는 세상을 만들어야 하겠습니다.
<학습내용 정리>
1.선거권은 대표자를 뽑는 권리인 동시에, 대표자를 떨어뜨리는 제도이며, 가급적 많은 국민이 선거권을 행사하여 자신의 의사를 국가운영에 반영하도록 해야 한다.
2.국회의원 선거에서 평등의 원칙 확보, 대통령 선거에서의 더 큰 민주적 정당성의 확보를 위한 노력을 해 가야 한다.
3.선거운동은 자유로운 동시에 공정해야 하며, 경제적 부담때문에 훌륭한 대표자가 선출되지 못하는 일이 없도록 노력해야 한다.
다음 시간에는 절차적 기본권이라는 제목으로, 기본권을 보장하기 위한 수단이 되는 기본권, 대표적으로 재판청구권에 대하여 공부하겠습니다.
이번 시간도 헌법으로 세상읽기 성공적이셨는지 모르겠습니다.
민주주의는 국민의 의사에 따라 국민의 이익을 위해 국가가 운영되도록 하는 원리입니다. 이를 위해 선거권과 같은 정치적 기본권이 얼마나 중요한지 생각하는 시간이 되셨기를 바랍니다.
수고 많으셨습니다. 다음 시간에 뵙겠습니다.