이번 시간에는 국회와 국회의원이라는 제목으로 국가조직에관한 헌법 규정을,국회에 관한 조항으로부터시작해서 본격적으로 검토해 보도록 하겠습니다.
<학습 목표>
1.기본권과 국가권력의 관계를 이해한다.
2.국가조직의 대표적 구성원리로서 권력분립원리에 대하여 공부한다.
3.국회의 구성 원리와 국회의원의 선출 및 지위에 관한 사항을 공부한다.
국가권력에 관한 헌법상 규정
지난 시간까지는 헌법 제10조부터 헌법 제39조 사이의 국민의 기본권과 기본 의무에 관한 사항을 공부했습니다. 그 중에서도 헌법 제37조까지의 다양한 기본권에 관한 사항을 주로 공부했습니다.
이번시간부터는 헌법 제40조부터 규정된 사항을 중심으로 공부합니다. 헌법은 제40조부터 국회, 대통령, 정부, 법원, 헌법재판소 등과 같은 국가권력 내지 국가기관에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
지금까지의 기본권 관련 조항과는 달리,지금부터는 국가기관이 어떻게 구성되고 어떻게 운영되는지에 대한 다소 기술적인 사항들을 익히는 것이 공부의 관건이 될 것입니다. 하지만 TV 뉴스나 신문에서 항상 보도되는 익숙한 사항들일 것이므로 조금 더 관심을 갖는다면 재미있고 유익한 공부가 될 것입니다.
기본권과 국가 - 목적과 수단의 관계
전에도 언급한 것처럼 인간의 존엄과 가치를 비롯한, 제10조에서 제37조에 이르는 기본권은 우리 헌법이 추구하고 있는 핵심적 가치입니다. 민주주의 헌법에서 국민의 기본권을 보장하는 것보다 더 중요한 가치는 있을 수 없기 때문입니다.
하지만 헌법이 기본권이라는 핵심가치를 아무리 선언하고 있어도 이를 구체적으로 실현하지 못한다면 그야말로 종이 위의 선언일 뿐이겠지요.
기본권을 실현하는 과정에 국가공동체의 모든 구성원이 참여해야 할 것입니다. 하지만 그 중에서도 핵심적인 실현 수단은 국가권력과 국가기관입니다.
결과적으로 그리고 필연적으로, 민주주의 헌법에서는 기본권과 국가권력은 목적과 수단의 관계를 이루어야 하는 것입니다.
국가권력, 국가기관, 국가조직
본격적인 내용을 공부하기 전에 몇 가지 용어를 기억해 보겠습니다. 국가라는 공동체를 실제로 지배하고 운영하는 힘 내지 세력을 국가권력이라고 부를 수 있습니다. 국가권력에 의하여 작동되는 기관이나 관청을 국가기관이라고 하며, 이러한 국가기관들의 전반적인 구조 내지 짜임새를 국가조직이라고할 수 있습니다.
국가조직은매우 방대하고 복잡합니다. 따라서 국가조직전반을 체계적으로 이해하는 것이 수월하지 않습니다. 또 국가조직이 작동함에 있어서 각 국가기관 사이의 충돌과 마찰, 비효율이 발생할 가능성이 높습니다.
이 때문에 국가조직의 기본적 구성 원리, 일종의 설계도를 살펴보는 것이 유용할 것입니다. 그리고 대표적인 국가조직의 구성 원리는 여러분이 잘 알고 있는 권력분립 원리입니다.
권력분립의 유래
전통적으로 권력분립이란 국가권력을 나누어 각각 다른 기관에 분담시켜 서로 견제⋅균형하게함으로써 국민의 자유와 권리를 보장하려는 원리 또는 제도라고 정의됩니다.
권력분립 이론이 본격적으로 만들어지기 시작한 것은 근대 초의 일입니다. 기존에 권력을 독점하고 있었던 것은 절대 군주였으며, 군주는 폭정을 저질러 국민들의 생명과 신체, 재산을 심각하게 위협하였습니다. 사람들은 절대군주의 폭정을 막고 국민의 기본권을 보장할 수 있는 방법이 무엇인지 고민하게 되었습니다. 그래서 로크나 몽테스키외와 같은 학자들은 당시 존재하던 귀족 세력과 시민 세력에게 일정한 권력을 부여하여,군주의 권력과 서로 견제와 균형을 이루도록 하는 권력분립 이론을 고안하게 되었습니다.
오늘날 우리가 말하는 입법, 행정, 사법의 삼권분립은 이러한 권력분립 이론의 한 형태라고 하겠습니다.
권력분립과회의적 인간관
참고로 권력분립 이론은 인간에 대한 불신, 즉 회의적 인간관에 기초하고 있다는 사실에 유의할 필요가 있습니다. 만약 세상의 모든 권력자가 드라마 속 세종대왕과 같다고 생각해 보십시오. 그가 권력을 행사하면 할수록 국민의 기본권은 더 잘 보장될 것입니다. 따라서 권력을 분립시키는것보다 독점시키는것이 국민에게 더 유리할지 모릅니다.
하지만 인류의 역사적 경험은 권력자를 믿지 않는 것이 더 현명한 자세임을 보여줍니다. 영국의 액턴경이 말한 것처럼 권력은 부패하며, 절대 권력은 절대 부패하는 것입니다. 그래서 권력을 쪼개어 놓고 서로 견제하도록 한 것입니다.
다르게 말하면 권력의 폭주를 막기 위해 권력행사를 비효율적으로 만든 원리가 바로 권력분립인것입니다.
헌법상 권력분립
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헌법 제40조
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헌법 제66조 제4항
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헌법 제101조 제1항
우리 헌법은 입법, 행정, 사법의 고전적인 삼권분립의 체제를 따르고 있습니다. 먼저 국회가 입법권 내지 입법기능을담당합니다(헌법 제40조). 입법기능은일반적이고 추상적인 법규범을 제정하는 작용이며, 헌법에 의해 정해진 국가질서의 기본방향을 구체화하는 기능입니다. 입법기능을수행함에 있어서 무엇보다 중요한 것은 국민의 다양한 의사 및 이해관계를 충실히 반영하는 것입니다. 따라서 다수의 사람들이 모여 신중한 대화와 토론을 하는 국회가 입법기능을담당하는 것이 적절한 것입니다.
두 번째, 대통령을 수반으로 하는 정부가 행정권 내지 행정기능을 담당합니다(헌법 제66조 제4항). 행정기능에는 신속성과 탄력성이 강조됩니다. 따라서 특정인의 지휘 하에 일사불란하게 움직이는 기관, 즉 정부에 맡기는 것이 적절합니다.
세 번째, 법관으로 구성되는 법원이 사법권 내지 사법기능을담당합니다(헌법 제101조 제1항). 사법기능은중립적인 위치에서 법적 분쟁에 대하여,공정하고 전문적인 판단을 함으로써 당사자의 권리를 구제하고 법적 평화를 확보하는 작용입니다. 따라서 전문적 자격을 갖추고 독립성이 보장된 전문 법관들이 사법기능을담당하는 것이 적절하며, 따라서 이들로 구성된 법원이 사법기능을우선적으로 담당하는 것입니다.
근대적 권력분립 이론의 한계
이와 같이 우리 헌법이 권력분립을 기본적 구성 원리로 채택하고는 있지만, 꼼꼼하게 살펴보면 근대 초기의 권력분립과는 상당히 다릅니다. 무엇보다 오늘날에는 군주나 귀족, 시민세력과같은 것이 존재하지 않습니다. 권력을 가지고 있는 주체를 나누는 것이 아니라 국가의 기능을 몇 가지로 나누어 서로 다른 국가기관에게배분한 것에 불과합니다.
게다가 정당으로 인해 입법부와 행정부, 심지어 사법부까지 통합되는 현상이 발생하고 있습니다. A라는 정당 출신 대통령이 정부의 수반이 되고, 동시에 A라는 정당이 국회의 다수당이 되어 국회의 주도권을 갖는 경우가 많습니다. 이런 상황에서 국회와 정부가 서로 견제와 균형을 이루라는 것은 애초에 불가능한 기대일지 모릅니다. 이 논리는 종종 사법부에도 그대로 적용됩니다.
보다 근본적으로 오늘날 권력분립의 필요성 자체가 의문시됩니다. 민주주의의 수용으로 인해 국가권력을 무조건 ‘나쁜 놈들’이라고말하기가 어려워졌습니다. 복지국가의 도래로 말미암아,국민들의 기본권 보장을 위해 국가권력이 더 적극적으로 활동해 주기를 기대하기도 합니다. 보기에 따라서는 견제와 균형이 아니라 효율성이 오늘날 국가조직구성에 있어서 관건이 되었다고도 말할 수 있습니다.
여전히 남아 있는 권력분립의 의의
어찌 보면 헌법상 입법, 행정, 사법의 권력분립은 껍데기만 같을 뿐,그 의미와 내용에 있어서 근대 초기의 권력분립과같지 않으며 같을 수도 없는 것입니다.
하지만 근대 초기 권력분립의 정신이 오늘날 완전히 무의미해졌다는것은 결코 아닙니다. 아무리 민주주의 국가가 되었어도,더 많은 권력을 가진 개개인 또는 세력은 존재합니다. 정치적 권력을 가진 사람도 있지만 경제적 권력을 가진 사람들의 힘도 무시할 수 없습니다. 이들의 힘이 지나치게 강해지면,많은 힘없는 국민을 억압하고 탄압하게 됩니다. 입법, 행정, 사법의 틀을 뛰어 넘는 새로운 권력분립의 틀이 필요할지 모릅니다.
마키아벨리가 말한 것처럼 인류의 역사는 “권력을 억제할 수 있는 것은 또 다른 권력 뿐”이라는 교훈을 우리에게 주고 있습니다.
입법권
헌법 제40조 입법권은 국회에 속한다.
이제 본격적으로 입법부로서 국회에 대하여 공부해 보겠습니다. 헌법 제40조는 입법권은 국회에 속한다 라고 선언합니다. 여기서 입법권은 주요한 국가기능의 하나로서 입법기능을의미합니다. 앞서 말한 것처럼 입법기능이란 법률을 비롯하여 일반적이고 추상적인 법규범을 제정하는 작용이며, 헌법에 의해 정해진 국가질서의 기본방향을 구체화하는 기능입니다. 그리고 입법기능을국회가 담당하는 이유는 입법기능의성질과 국회의 구성 및 활동방식이잘 어울리기 때문입니다.
입법기능이 국회에 속한다는 의미는 입법기능을국회가 독점한다는 의미는 아닙니다. 입법기능중 주요한 부분을 국회가 담당한다는 의미입니다. 또 다른 입법기능에속하는 명령이나 규칙을 행정부나 법원이 입법하는 것, 조례를 지방자치단체가 입법하는 것은 가능할 뿐만 아니라 불가피한 면도 있습니다.
국회 구성의 원리
각국의 의회는 양원제로도 구성되고 단원제로도 구성됩니다. 양원제는 의회가 상원과 하원 2개의 합의체로 구성되는 것을 의미하며, 단원제는 상원과 하원의 구별이 없이 하나의 합의체로 구성되는 것입니다.
양원제는 신중하게 의안을 처리할 수 있다는 장점이 있지만, 시간이 오래 걸리고 비효율적이라는 단점이 있습니다. 상원과 하원 사이의 책임 전가가 일어날 가능성도 있고, 상원과 하원의 대립으로 인해 결과적으로 의회 전체의 힘이 약화될 수 있다는 문제도 있습니다. 단원제는 그 반대의 장점과 단점이 있습니다.
미국, 영국, 독일, 일본 등 상당히 많은 나라들이 양원제를 채택하고 있습니다. 그러나 우리 헌법은 상원과 하원의 구별을 두지 않음으로써 결과적으로 단원제를 채택하고 있습니다.
국회의원 정수
헌법 제41조 ②국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다.
헌법 제41조 제2항은 국회의원의 수는 법률로 정하되 200명은 넘어야 한다고 규정하고 있습니다. 일단 이 조문은 200명이라는 하한선을 두고 있고, 상한선은 두고 있지 않습니다. 일부에서는 국회의원의 수가 300명을 넘지 말아야 하는 것이 불문헌법이라는 주장이 있는데, 합리적 근거를 찾기 어렵습니다. 2019년 현재 국회의원 정원은 300명입니다.
하는 일도 없이 비리만 저지르는 국회의원이 지나치게 많다고 생각하는 사람도 있겠지만 외국의 사례에 비추어 우리나라 국회의원의 수는 비교적 적다고 할 수 있습니다. 국회의원의 수를 늘려 특권을 약화시키고, 경쟁적으로 일을 열심히 하게 하여 국회의원 월급보다 더 많은 국가예산을 절약하도록 하는 것이 가장 이상적인 대책이 아닐까 생각합니다.
역시 문제는 국민과 국회 그리고 국회의원 사이의 신뢰가 없다는 것이겠지요.
'의원 증원이냐 현행 유지냐' 선거제 논의 중대 변수 YTN 2018년 11월 30일
선거구
헌법 제41조
③국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다
다수대표제-소선거구제
소수대표제-중대선거구제
비례대표제-전국구제 또는 광역선거구제
헌법 제41조 제3항에서는 국회의원 선거구제와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항을 법률로 정한다고 하고 있고, 이에 대한 자세한 사항은 공직선거법이 정하고 있습니다. 관련하여 대표법과선거구에 대하여 간단하게 살펴보겠습니다.
대표법은대표의 결정방법을말하며, 다수대표제, 소수대표제, 비례대표제 등이 그 예입니다. 다수대표제는 일정한 선거구에서 최다 득표자 1인을 당선자로 결정하는 제도입니다. 소수대표제는 하나의 선거구에서 2인 이상을 당선자로 결정하는 제도입니다. 비례대표제는 - 다양한 유형의 것이 있지만 – 대체로 투표를 통해 나타난 정당들에 대한 지지비율에따라 정당들이 추천한 자를 당선자로 결정하는 제도입니다.
선거구에는 소선거구, 중⋅대선거구, 전국구 등이 있습니다. 다수대표제는 하나의 선거구에서 한 명만 선출하므로, 두 명 이상을 선출하는 소수대표제보다 많은 선거구가 필요합니다. 따라서 선거구의 크기는 상대적으로 작아집니다. 따라서 다수대표제는 소선거구제와 소수대표제는 중⋅대선거구제와연결됩니다. 비례대표제는 선거구의 분할이 없는 상태에서 비율에 따라 당선자를 결정하므로 전국구제 또는 광역선거구제와 연결됩니다.
소선거구 다수대표제의 문제점과 그 보완대책
우리나라는 소선거구 다수대표제를 원칙으로 하고 비례대표제를 일부분 가미하고 있는 제도로 국회의원 선거를 하고 있습니다. 그런데 소선거구 다수대표제에는 치명적인 문제점이 있습니다. 선거구에서 1등을 한 사람만 당선이 되기 때문에, 그를 지지하지 않은 국민들의 표가 이른바 사표가 되어 버립니다.
게다가 전국적으로 일정한 비율의 표를 얻었더라도 하나의 선거구에서 1등을 하기에는 힘이 모자라는 정당이 의석을 갖지 못하거나 아주 적게 갖게 되는 문제가 생깁니다.
결국 국민들의 다양한 의견과 지지의 비율이 국회 구성에 반영이 되지 못하는 것입니다. 특히 소수 세력을 지지하는 국민들의 의견이 제대로 대표되지 못하는 것입니다. 이 문제를 해결하기 위해서 비례대표 비율의 증가, 연동형 비례대표제 도입 등이 논의되고 있는 것입니다.
물론 이에 따라 정당별유불리가나뉘기 때문에 쉽사리 합의되고 통과되기가 어려운 문제이지요.
부분 연동형 비례대표제...선거제도 어떻게 바뀌나? YTN 2019년 04월 23일
국회의원 임기
헌법 제42조 국회의원의 임기는 4년으로 한다.
헌법 제42조는 국회의원의 임기에 대하여 규정하고 있습니다. 국회의원의 임기는 4년이며 연임이나 중임의 제한이 없습니다. 따라서 재선 만 되면 얼마든지 오랫동안 국회의원을 할 수 있습니다. 김영삼 전 대통령 등이 9선의 역대 최다선 국회의원 기록을 가지고 있습니다. 무려 36년 동안 국회의원을 한 것입니다.
의원의 임기가 개시된 후 실시하는 선거가 있는데 재선거나 보궐선거가 그것입니다. 정확하게 말해서 재선거는 선거 부정 등으로 인해 선거 자체가 무효가 되었을 때 하는 선거이고, 보궐선거는 당선된 국회의원이 사망하던가 하여 자리가 비었을 때 하는 선거입니다.
재선거나 보궐선거의 경우 새로 당선된 의원의 임기는 전임자의 남아있는 임기 기간이 됩니다.
겸직금지
헌법 제43조 국회의원은 법률이 정하는 직을 겸할 수 없다.
국회의원도 넓은 의미의 공무원에 해당하므로 헌법 제7조에 따라 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에게 책임을 지는 지위를 갖습니다. 하지만 국회의원은 여타의 공무원과 비교하여 큰 권한을 갖고 중요한 역할을 합니다. 따라서 국회의원의 몇몇 의무에 대하여는 헌법이 특별히 강조하고 있습니다.
헌법 제43조는 국회의원이 법률이 정하는 직을 겸할 수 없다는 이른바 겸직금지 의무를 규정하고 있습니다. 국회의원이 다른 직업을 겸하는 경우 국회의원으로서의 직무에 전념하기 어렵고, 때때로 직업 간의 이해가 충돌하여 국회의원으로서의 직무의 공정성을 확보하기 어렵기 때문에 이러한 규정을 둔 것입니다.
다만 국회법을 보면 국회의원이 국무총리나 국무위원과 같은 행정부의 주요 직책은 겸할 수 있도록 하고 있는데, 이것이 타당한지에 대하여는 자주 논란의 대상이 되고 있습니다.
국회의원 의무
제46조 ①국회의원은 청렴의 의무가 있다.
②국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.
③국회의원은 그 지위를 남용하여 국가·공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리·이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없다.
헌법 제43조와 함께 제46조도 국회의원의 의무를 규정하고 있습니다. 제1항에 따르면 국회의원은 청렴의무를지며, 제2항에 따라 국가이익우선의무를, 제3항에 따라 이권개입금지의무를 부담합니다.
이 밖에도 국회법을 보면 출석의무, 품위유지의무, 질서 준수 의무 등 다양한 국회의원의 의무가 규정되어 있습니다.
헌법과 국회법에 이처럼 다양한 국회의원의 의무가 규정되어 있음에도 불구하고, 현실에서는 너무나 많은 범죄와 비리를 저지르는 것처럼 보이는 것이 국회의원입니다.
엄격하게 법을 집행해서 처벌하는 것도 중요하지만, 그 보다 더 근본적인 것은 이런 사람들이 애초에 국회의원으로 선출되지 않도록 하는 것 아닐까요?
불체포특권
제44조 ①국회의원은 현행범인인 경우를 제외하고는 회기중 국회의 동의없이 체포 또는 구금되지 아니한다.
②국회의원이 회기 전에 체포 또는 구금된 때에는 현행범인이 아닌 한 국회의 요구가 있으면 회기중 석방된다.
국민의 대표자로서 비리를 폭로하고 쓴 소리를 하는 국회의원은 종종 정부에 의한 탄압의 대상됩니다. 이러한 탄압을 막기 위하여 헌법은 국회의원에게 의정활동에 있어서의 불체포특권(제44조)과 면책특권(제45조)을 부여하고 있습니다.
헌법 제44조 제1항은,국회의원은 현행범인이 아닌 한 국회의 회의가 열리는 기간, 즉 회기 중에 국회의 동의 없이는 체포 또는 구금되지 않는다고 하고 있습니다. 그러니까 국회의원이라도 현행범인인 경우, 국회의 회의가 없는 경우, 국회가 동의한 경우에는 체포 또는 구금이 가능한 것입니다. 또 체포 또는 구금이 아닌 불구속 수사는 가능합니다. 회기 전에 체포 또는 구금이 된 경우에는 국회의 요구가 있으면 석방되는데, 이 경우에도 현행범인인 경우는 제외됩니다.
최근에는 정부에 의한 탄압을 방지하기 위해서가 아니라 국회의원 개인의 비리에 대한 수사를 방해하기 위한 목적으로 불체포특권이 사용되는 사례가 있어서 비판의 대상이 되기도 하였습니다.
면책특권
헌법 제45조 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회외에서책임을 지지 아니한다
국회의원의 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 책임을 묻지 않겠다는 것이 면책특권입니다. 사실 국회의원이 정부나 권력자, 대기업 등을 비판하고 비리를 폭로할 때에는 형법상 명예훼손죄와 같은 범죄를 범할 가능성이 높습니다. 이 경우 국회의원을 수사하여 처벌한다면 국회의원은 제대로 일을 할 수 없을 것입니다.
결국 면책특권은 그 누구의,특히 정부의 눈치를 보지 말고 국민을 위해서 소신껏 발언하고 표결하라는 의미의 제도입니다. 다만 ‘직무상’의발언과 표결이어야하지,사적인 대화와 같은 것은 여기에 해당하지 않습니다. 또한 국회 외에서 책임을 지지 않으므로 국회 내에서의 책임,예컨대 국회 징계와 같은 것은 가능합니다.
불체포특권과 유사하게 최근에는 국회의원들이 면책특권을 악용하여,마구잡이식폭로를 하거나 모욕적인 말을 하는 등의 문제가 발생하여 비판의 대상이 되고 있습니다.
'금배지' 특권 200여 가지...너무 많은 거 아닌가요? YTN 2016년 07월 01일
<학습내용 정리>
1.기본권과 국가권력은 전자가 목적이 되고, 후자가 이 목적을 실현하기 위한 수단이 되는 관계이다.
2.권력분립은 권력이 남용되어 국민의 기본권이 침해되는 일을 막기 위해, 권력을 나누어 서로 견제하게 하는 원리이며, 오늘날에는 잘 부합하지 않는 원리이지만 여전히 의의는 남아 있다.
3.다양한 국민의 의견이 국회 내에 적절하게 반영되도록 하기 위한 국회의 구성 및 국회의원 선거제도 개선이 요청된다.
다음 시간에는 국회의 구성과 회의라는 제목으로 국회가 운영되는 구체적인 모습과 그 안에서 발생하고 있는 문제들을 검토해 보도록 하겠습니다.
이번 시간도 헌법으로 세상읽기 성공적이셨는지 모르겠습니다.
헌법의 제1의 목적은 국민의 기본권 보장입니다. 국가권력은 이를 보장하기 위한 수단입니다. 국가권력이 아무리 크고 강해도, 그것은 자체 목적적인 것은 아니며, 국민을 위한 수단이라는 점 반드시 기억해 주시길 바랍니다.
수고 많으셨습니다. 다음 시간에 뵙겠습니다.