선거관리와 선거관리위원회
<최근 발생하고 있는 선거에 대한 불신은 어떻게 해소해야 할까?>
선거의 관리는 원래 일반 행정업무에 속하는 것입니다. 따라서 선거관리와 관련된 사항을 헌법이 규정할 필요는 없다고도 할 수 있겠습니다. 그러나 우리나라는 과거 많은 부정선거를 경험하였습니다. 이 때문에 1960년 제3차 개헌부터 헌법은 선거관리에 관한 규정을 두었으며, 현행 헌법은 제7장에 관련 규정을 두고 있습니다.
선거를 관리하는 것은 선거관리위원회입니다. 선거관리위원회는 선거관리 사무 등을 담당하기 위하여 특별히 설치된 헌법상 필수기관이라고 정의할 수 있습니다. 다만 선거관리위원회는 헌법상 필수기관이지만 국회, 대통령, 대법원, 헌법재판소 같은 헌법상 최고기관은 아니라는 점을 유의해야 합니다.
선거관리위원회는 중앙선거관리위원회를 비롯한 각급 선거관리위원회로 구성되어 있습니다. 각급 선거관리위원회에는 특별시⋅광역시⋅도 선거관리위원회, 구⋅시⋅군 선거관리위원회, 읍⋅면⋅동 선거관리위원회 등이 포함됩니다.
헌법 제114조 제1항을 보면 선거관리위원회가 담당하는 사무는 선거와 국민투표의 공정한 관리입니다. 당연한 이야기입니다. 그런데 선거관리위원회는 정당에 관한 사무도 처리하는 것으로 되어 있습니다. 정당은 선거와 떼려야 뗄 수 없는 조직이며, 정당을 관리하는 국가기관은 특별히 정치적 중립성과 공정성을 갖춘 기관이어야 하므로 선거관리위원회가 이를 담당하도록 한 것이라고 이해됩니다. 실제로 현재 우리나라에 등록된 정당에 관한 자세한 사항을 찾아보시려면 중앙선거관리위원회 홈페이지를 보면 됩니다.
모든 선거관리위원회의 최정점에 중앙선거관리위원회가 있습니다. 중앙선거관리위원회는 대통령이 임명하는 3인, 국회에서 선출하는 3인, 대법원장이 지명하는 3인 총 9인의 위원으로 구성되는 합의제 기관입니다. 위원장은 별도로 임명하는 것이 아니라 위원 중에서 호선(互選)하게 되어 있습니다. 내부적으로 자체 선출을 한다는 말입니다.
중앙선거관리위원회 위원의 임기는 6년이며, 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없습니다. 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 않고는 파면되지 않는다는 신분보장에 관한 규정도 있습니다.
한편 헌법 제115조에 따르면 각급 선거관리위원회는 선거인명부의 작성 등 선거사무와 국민투표사무에 관하여 관계 행정기관에 필요한 지시를 할 수 있습니다. 지시를 받은 행정기관은 이에 응하여야 합니다.
선거운동의 자유와 선거운동의 공정성
헌법 제116조
① 선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되, 균등한 기회가 보장되어야 한다.
헌법 제116조에서는 선거운동과 선거경비에 관한 간단한 규정을 두고 있습니다. 선거운동은 공직선거의 후보자가 당선되게 하거나 되지 못하도록 하는 행위를 의미합니다. 선거운동을 통하여 유권자인 국민은 선거에 참여하는 정당 또는 후보자에 대한 폭넓은 정보를 획득할 수 있어야 합니다. 그래야만 국민은 올바른 판단과 선택을 할 수 있는 것이고, 비로소 민주적 선거가 가능해지는 것입니다.
보통・평등・직접・비밀이라는 선거원칙 외에 자유선거 원칙도 인정된다는 것이 헌법재판소와 학계의 의견입니다. 이에 따라 선거운동의 자유도 보장이 됩니다. 물론 모든 사람이 진정한 선거운동의 자유를 누리기 위해서는 각자에게 선거운동의 기회균등이 보장되어야 합니다.
그런데 제한 없는 선거운동의 자유는 선거의 공정성을 해치는 원인이 될 수 있으며, 공정하지 못한 선거는 민주주의를 파괴하는 원인이 됩니다. 선거의 공정성을 확보하기 위하여 헌법 제116조는 선거운동이 각급 선거관리위원회의 관리 아래 법률이 정하는 범위 안에서 이루어지도록 하고 있습니다. 참고로 공직선거법은 선거운동에 대한 다양한 제한을 규정하고 있습니다.
선거공영제
헌법 제116조
② 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다.
헌법 제116조 제2항은 이른바 선거공영제에 관하여 규정하고 있습니다. 선거에 큰 비용이 들어가고 이를 후보자 개인이 부담해야 한다면, 사실상 돈 많은 사람만이 국민의 대표자가 될 수 있을 것입니다. 그리고 자연히 민주적 선거는 확립되기 어려울 것입니다. 그래서 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다고 한 것입니다.
그러나 현행 공직선거법은 선거관리비용 이외에 선거운동비용의 상당 부분을 후보자 개인이 부담하게 하여 선거공영제의 취지가 유명무실하다는 비판이 있습니다. 특히 청년층이나 소수자가 국민의 대표가 되는 데에는 금전적 장애물이 여전히 높다고 하겠습니다. 앞으로 더더욱 선거공영제를 실질화하여 능력과 자질을 갖춘 신선한 인물이 더 수월하게 국민의 대표가 될 수 있는 세상을 만들어야 하겠습니다.
자유선거 원칙과 정치 무관심
<투표율을 높일 아이디어가 있을까?>
앞서 언급한 자유선거 원칙에는 다시 투표의 자유, 입후보의 자유, 선거운동의 자유가 포함된다고 이해합니다. 여기서 투표의 자유는 투표를 할 자유와 투표를 하지 않을 자유 모두가 인정된다는 의미입니다. 학계에서는 투표를 기권하는 것도 국민의 정당한 의사표시이므로, 투표를 강제하는 것은 위헌이라는 의견이 많습니다.
그러나 간혹 심각해지는 정치적 무관심을 방치하기만 하는 것도 우려스럽습니다. 실제로 몇몇 외국은 투표 불참자에게 벌금을 물리거나, 공무원 취업을 제한하거나, 해외여행을 제한하는 방법으로 사실상 투표를 강제하는 제도를 두고 있습니다.
자유선거 원칙을 인정하는 우리나라에서 투표를 법적으로 강제하는 것은 그다지 적절한 대안이 아닙니다. 그러나 국민이 지금보다 적극적으로 투표에 참여할 수 있도록 독려하는 정책은 필요하다고 하겠습니다. 민주주의는 최선이 없으면 차선이라도 찾아야 하는 정치이념임을 잊지 말아야 하겠습니다.
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헌재, "당선무효 확정시 선거보전금 반환하는 공직선거법은 합헌"
2024-03-13 12:58
공직선거법 위반으로 당선이 무효가 됐을 때 선거보전금을 반환하도록 한 공직선거법 조항은 헌법에 어긋나지 않는다는 헌법재판소 결정이 나왔다. 헌재는 선거범죄를 저지른 사람의 재산권보다 선거의 공정성 확보라는 공익이 크다고 판단한 2011년 헌재 결정을 선례로 들어 해당 조항이 합헌이라고 판단했다.
헌재는 지난달 28일 박경철 전 익산시장이 이 같은 내용을 담은 "공직선거법 제265조의2 제1항은 위헌"이라며 낸 헌법소원 사건(2021헌바302)에서 재판관 8(합헌)대1(일부 위헌) 의견으로 합헌 결정했다. 해당 조항은 당선무효형이 확정된 사람의 비용 반환 의무를 규정하고 있다.
박 전 시장은 2014년 6월 실시된 전국동시지방선거에서 익산시장에 당선됐지만 이듬해 10월 공직선거법상 허위 사실 공표 혐의로 대법원에서 벌금 500만 원이 확정돼 시장직을 잃었다. 익산시 선거관리위원회는 공직선거법상 반환 규정에 따라 박 전 시장에게 기탁금과 선거비용 1억1000여만 원을 반환하라고 요구했지만 박 전 시장은 반환하지 않았다. 이에 국가는 2021년 3월 소송을 제기해 같은 해 9월 1심에서 승소했다. 박 전 시장은 판결에 불복해 항소하면서 법원에 위헌법률심판제청을 신청했고 기각되자 2021년 10월 헌법소원을 냈다.
헌재는 "해당 조항은 일정한 정도 이상의 선거범죄를 저지른 당선자에게 제재를 가함으로써 선거범죄를 억제하고 공정한 선거문화를 확립하고자 하는 것으로서 그 입법 목적의 정당성이 인정된다"며 "선거범죄로 일정한 정도 이상의 형을 선고받은 당선자에게 이미 반환받은 기탁금과 보전받은 선거비용을 반환하도록 하는 경제적 제재를 가하는 것은 입법목적을 달성하기 위하여 적절한 수단"이라고 밝혔다. 이어 "심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배돼 당선무효인의 재산권을 침해하지 않고 선거공영제에 위반되지 않는다"고 설명했다.
다만 이은애 헌법재판관은 반환받은 기탁금을 다시 반환하도록 한 부분은 헌법에 어긋난다는 반대 의견을 냈다. 이 재판관은 "선거범죄에 대한 제재로 기탁금을 반환받지 못하도록 하는 것은 후보자에게 별도의 사법심사를 거치지 않고 사실상 재산형을 부과하는 것과 같은 효과를 낸다"며 "반환받은 기탁금을 다시 반환하도록 한 부분은 기탁금제도의 본래 취지를 벗어나 당선무효인에 대한 과도한 제재로 활용하는 것으로, 수단의 적합성이 인정되지 않는다"고 판단했다.
공직선거법 제265조의2 (당선무효된 자 등의 비용반환) ① 제263조부터 제265조까지의 규정에 따라 당선이 무효로 된 사람(그 기소 후 확정판결 전에 사직한 사람을 포함한다)과 당선되지 아니한 사람으로서 제263조부터 제265조까지에 규정된 자신 또는 선거사무장 등의 죄로 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람은 제57조와 제122조의2에 따라 반환ㆍ보전받은 금액을 반환하여야 한다. 이 경우 대통령선거의 정당추천후보자는 그 추천 정당이 반환하며, 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우 후보자의 당선이 모두 무효로 된 때에 그 추천 정당이 반환한다.
제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효) 당선인이 당해 선거에 있어 이 법에 규정된 죄 또는 「정치자금법」 제49조의 죄를 범함으로 인하여 징역 또는 100만원이상의 벌금형의 선고를 받은 때에는 그 당선은 무효로 한다.
제265조(선거사무장등의 선거범죄로 인한 당선무효) 선거사무장ㆍ선거사무소의 회계책임자(선거사무소의 회계책임자로 선임ㆍ신고되지 아니한 자로서 후보자와 통모하여 당해 후보자의 선거비용으로 지출한 금액이 선거비용제한액의 3분의 1 이상에 해당되는 자를 포함한다) 또는 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다)의 직계존비속 및 배우자가 해당 선거에 있어서 제230조부터 제234조까지, 제257조제1항 중 기부행위를 한 죄 또는 「정치자금법」 제45조제1항의 정치자금 부정수수죄를 범함으로 인하여 징역형 또는 300만원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때(선거사무장, 선거사무소의 회계책임자에 대하여는 선임ㆍ신고되기 전의 행위로 인한 경우를 포함한다)에는 그 선거구 후보자(大統領候補者, 比例代表國會議員候補者 및 비례대표지방의회의원후보자를 제외한다)의 당선은 무효로 한다. 다만, 다른 사람의 유도 또는 도발에 의하여 당해 후보자의 당선을 무효로 되게 하기 위하여 죄를 범한 때에는 그러하지 아니하다.
예제 풀이
(18 국회직 9급 변형) 재외국민의 선거권에 대한 설명으로 옳지 않은 것은? (다툼이 있는 경우 판례에 의함)
① 국내거주 재외국민은 주민등록을 할 수 없을 뿐이지 국민인 주민이라는 점에서 주민등록이 되어 있는 국민인 주민과 실질적으로 동일하므로, 지방선거 선거권 부여에 있어 양자에 대한 차별을 정당화할 어떠한 사유도 존재하지 않는다.
② 입법자가 재외선거인을 위하여 인터넷투표방법이나 우편투표방법을 채택하지 아니하고 원칙적으로 공관에 설치된 재외투표소에 직접 방문하여 투표하는 방법을 채택하는 것은 현저히 불합리하거나 불공정하다고 할 수 없다.
③ 공직선거법상 재외선거인의 임기만료 지역구 국회의원 선거권을 인정하지 않는 것은 재외선거인의 선거권을 침해하거나 보통선거원칙에 위배된다.
④ 주권자인 국민의 지위에 아무런 영향을 미칠 수 없는 주민등록 여부만을 기준으로 하여, 주민등록을 할 수 없는 재외국민의 국민투표권 행사를 전면적으로 배제하고 있는 국민투표법 관련 조항은 재외국민의 국민투표권을 침해한다.
③ 전국을 단위로 선거를 실시하는 대통령선거와 비례대표국회의원선거에 투표하기 위해서는 국민이라는 자격만으로 충분한 데 반해, 특정한 지역구의 국회의원선거에 투표하기 위해서는 ‘해당 지역과의 관련성’이 인정되어야 한다. 주민등록과 국내거소신고를 기준으로 지역구국회의원선거권을 인정하는 것은 해당 국민의 지역적 관련성을 확인하는 합리적인 방법이다(헌재 2014. 7. 24. 2009헌마256등).
① 청구인들은 대한민국 국적을 보유한 만19세 이상의 미국 또는 캐나다 영주권자들로서(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644등)
④ 국민투표는 국가의 중요정책이나 헌법개정안에 대해 주권자로서의 국민이 그 승인 여부를 결정하는 절차인데, 주권자인 국민의 지위에 아무런 영향을 미칠 수 없는 주민등록 여부만을 기준으로 하여, 주민등록을 할 수 없는 재외국민의 국민투표권 행사를 전면적으로 배제하고 있는 국민투표법 제14조 제1항은 앞서 본 국정선거권의 제한에 대한 판단에서와 동일한 이유에서 청구인들의 국민투표권을 침해한다(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644등).