국회의원 선거
<평등선거의 원칙을 설명해 보자>
헌법 제41조
① 국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.
선거권을 공부하는 차에 대표적인 선거제도도 간략하게 공부하겠습니다. 국민의 선거에 의하여 선출되는 대표적인 공직자가 바로 국회의원입니다. 헌법 제41조 제1항은 국회를 구성하는 것이 국회의원이라고 하고 있습니다. 그리고 이러한 국회의원은 국민에 의해 선출되어야 한다고 규정하고 있습니다. 이처럼 국회의원과 같은 대표자를 선출하여 일정한 기간 자유롭게 국가를 운영하도록 하고, 이후 선거를 통해 책임을 묻는 민주주의의 운영방식을 대의제라고 부릅니다.
고대 그리스 시대에는 일정한 대표자를 추첨으로 선출하기도 하였지만, 오늘날에는 선거를 통해 대표자를 선출합니다. 여기에서 선거는 아무렇게나 하는 선거가 아니라 ‘민주적’ 선거여야 합니다. 헌법 제41조 제1항은 보통⋅평등⋅직접⋅비밀의 선거의 4대 원칙을 제시함으로써 무엇이 민주적 선거인지에 대한 기본적인 사항을 말하고 있습니다.
보통선거의 원칙에 대하여는 선거권과 관련하여 앞서 간단히 언급하였고, 직접⋅비밀선거의 원칙은 대부분 쉽게 이해할 수 있을 것입니다. 평등선거의 원칙과 관련하여 최근에 논란이 되는 문제가 있습니다.
평등선거 원칙은 본래 투표에 참여하는 사람에게 모두 한 표를 주건, 모두 두 표를 주건 같은 수의 표를 부여해야 한다는 의미입니다. 보통 1인 1표의 원칙이라고 하는데, 정확하게는 1인 동표의 원칙입니다.
그런데 A 지역구의 인구는 100명, B 지역구의 인구는 1,000명이라고 가정해 봅시다. A 지역에 살던 B 지역에 살던 모두 1표를 가지고 있다고 해도, 실제로 표의 가치(영향력)는 10배의 차이가 납니다. 이렇게 되면 평등선거의 원칙에 어긋납니다. 헌법재판소는 최대 인구 선거구와 최소 인구 선거구 사이의 비율을 2：1 이내로 해야 한다고 결정한 바 있습니다.
대통령 선거
<대통령 선거에서 결선투표제를 도입하면 어떤 효과가 있을까?>
헌법 제67조
① 대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다.
선거에 의해 선출하는 또 한 명의 대표적인 공직자는 대통령입니다. 헌법 제67조 제1항은 대통령이 국민에 의하여 선출되어야 함을 규정하고 있습니다. 따라서 대통령은 국회와 함께 대표적인 국민의 대의기관 중 하나라고 할 수 있겠습니다.
물론 대통령은 국민에 의해 선출되기만 하면 되는 것이 아니라 반드시 민주적 선거에 의하여 선출되어야 합니다. 그래서 제67조 제1항은 대통령이 국민의 보통⋅평등⋅직접⋅비밀 등의 원칙을 준수하는 선거에 의하여 선출되어야 함을 규정하고 있는 것입니다.
제67조 제5항에서는 대통령의 선거에 관한 기타 자세한 사항은 법률로 정하도록 하고 있으며, 주로 공직선거법이 이에 대하여 규율하고 있습니다
대통령제 국가에서 대통령에게는 많은 권한이 집중되어 있습니다. 대통령에게 권한이 집중하면 집중할수록 대통령은 더 강력한 민주적 정당성을 확보해야 합니다. 민주적 정당성이라는 말이 조금 어려울 수 있는데요. 이것은 대표자 선출이나 정책 결정에서 어느 정도 국민의 동의를 얻었는지를 표현하는 개념입니다. 그러니까 국민이 직접 선출할 수 있고 반대로 국민이 선출되지 못하도록 막을 수도 있는, 국민의 직접적인 신임을 받는 대통령만이 이러한 강력한 권한을 담당할 수 있어야 한다는 것이지요. 따라서 대통령은 간선이 아닌 직선으로 선출되어야 합니다(제67조 제1항 참조).
헌법 제67조 ② 제1항의 선거에 있어서 최고 득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개 회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.
③ 대통령 후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다.
또 대통령 선거에서 최고 득표자가 2인 이상인 경우, 즉 동점자가 발생하면 아무렇게나 당선자를 결정하는 것이 아니라 국회 재적의원 과반수가 출석한 공개 회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 함을 규정하고 있습니다(제67조 제2항). 대통령 후보자가 1인일 때, 즉 단독 출마한 때에도 무투표 당선을 인정하지 않고 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이어야 대통령으로 당선됨을 규정하고 있습니다(제67조 제3항). 모두 대통령에게 특별히 큰 민주적 정당성이 필요하므로 인정되는 제도입니다.
한편 대통령의 민주적 정당성을 강화하기 위하여 절대다수대표제를 도입해야 한다는 의견도 있습니다. 사실 지금처럼 상대다수대표제, 그러니까 1등만 하면 당선이 되는 대통령선거제도를 채택하면, 결과적으로 대통령을 지지한 국민보다 지지하지 않은 국민이 더 많은 경우가 발생할 수 있습니다. 이를 막기 위해 무조건 국민 중 과반수가 찬성해야만 대통령이 될 수 있도록 하자는 제도가 절대다수대표제입니다.
절대다수대표제를 실현하기 위해서는 대체로 결선투표가 필요합니다. 1차 투표에서 과반수 당선자가 나오면 좋겠지만, 그렇지 못한 경우에는 1등과 2등을 대상으로 따로 결선투표를 해야 합니다. 그래야 과반수 당선자가 나오겠지요. 프랑스와 같은 나라에서는 이미 오래전부터 활용하고 있는 제도가 결선투표입니다.
결선투표를 하게 되면 번거롭기도 하고 돈도 많이 들 것입니다. 그러나 국민의 안정적 지지를 받은 사람이 대통령으로서 권한을 담당하도록 하는 것은 들어가는 돈으로는 평가할 수 없는 매우 중요한 가치일 것입니다.
읽기 자료
헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등, 판례집 26-2상, 668
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다음 청구인의 주장을 이해해 보자.
헌법재판소는 2001. 10. 25. 선고한 2000헌마92등 결정에서, 국회의원의 선거에 있어 전국 선거구의 평균인구수에서 상하 50% 편차(이 기준을 준수할 경우 전국 선거구 중 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3:1을 넘지 아니한다)를 넘지 아니할 것을 기준으로 국회의원지역선거구구역표의 위헌 여부를 판단하면서, 헌법상의 요청인 평등선거의 원칙에 비추어 원칙적으로 국회의원 지역선거구획정에 따른 선거구 간의 인구편차는 적어도 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구의 2배를 넘지 않도록 조정해야 하고, 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차 상하 33⅓%(상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2:1), 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 한다고 밝힌 바 있다(이하 평균인구수 대비 상하편차를 따지는 방식은 ‘인구편차 상하 00%’, 전국 선거구의 최대인구수와 최소인구수의 비율을 따지는 방식을 ‘인구비례 0:0’으로 표시하기로 한다).
위 결정이 선고된 지 벌써 13년이 경과하였고, 영국, 프랑스, 독일, 일본 등은 선거구를 획정함에 있어 우리보다 훨씬 엄격한 인구편차 기준을 적용하고 있음을 고려할 때, 더 이상 인구편차 상하 50%(인구비례 3:1)는 투표가치의 평등을 실현함에 있어 적절한 기준이 될 수 없으며, 최소한 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2:1)가 그 기준이 되어야 한다.
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헌법재판소는 어떻게 판단했을까?
외국의 입법례를 살펴보더라도, 미국은 연방하원의원 선거에서 선거구별로 동일한 인구수를 요구하면서 절대적 평등인 0에 가깝도록 편차를 줄이기 위하여 성실히 노력하였음을 입증하지 않는다면 평등선거의 원칙에 반한다고 보고 있고, 독일은 원칙적으로 상하 편차 15%를 허용한도로 하되, 상하 편차 25%를 반드시 준수해야 할 최대허용한도로 함으로써 탄력적인 입법을 하고 있다. 일본 역시 1994. 2. 4. 법률 제3호로 제정된 중의원의원선거구획정심의회설치법 제3조 제1항에서 “각 선거구의 인구 중 가장 많은 것을 가장 적은 것으로 나누어 얻은 숫자가 2 이상이 되지 않도록 함을 기본으로 하고, 행정구획, 지세, 교통 등의 사정을 종합적으로 고려하여” 선거구를 획정하도록 규정하고 있으며, 2011년에는 인구비례 2.3:1인 선거구에 대하여 “위헌”이라고 판단하였다. 이와 같은 외국의 판례와 입법 추세를 고려할 때, 우리도 인구편차의 허용기준을 엄격하게 하는 일을 더 이상 미룰 수 없다.
<왜 모든 선거구의 유권자 수를 동일하게 만들지 않을까?>
예제 풀이
(14 국가직 7급 변형) 선거권 및 선거원칙에 대한 설명으로 옳은 것은? (다툼이 있는 경우 판례에 의함)
① 부재자 투표시 투표개시시간을 일과시간 이내인 오전 10시부터 오후 4시까지로 정한 것은 투표관리의 효율성을 도모하고 행정부담을 줄이기 위한 목적의 정당성이 인정되므로 헌법에 위반되지 않는다.
② 평등선거원칙이라 함은 모든 선거인이 1표씨을 가지는 투표의 수적 평등을 의미하지, 모든 선거인의 투표가치를 평등한 것이 되게 하는 투표의 결과가치 내지 성과가치의 평등까지 요구하는 것은 아니다.
③ 비례대표제를 채택하는 경우 직접선거의 원칙은 의원의 선출뿐만 아니라 정당의 비례적인 의석확보도 선거권자의 투표에 의하여 직접 결정될 것을 요구한다.
④ 자유선거원칙은 선거의 전 과정에 요구되는 선거권자의 의사형성의 자유와 의사실현의 자유를 말하는 바, 구체적으로는 투표의 자유, 입후보의 자유만을 의미할 뿐이지 선거운동의 자유까지 의미하는 것은 아니다.
③ 헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등
① 이 사건 투표시간조항이 투표개시시간을 일과시간 이내인 오전 10시부터로 정한 것은 투표시간을 줄인 만큼 투표관리의 효율성을 도모하고 행정부담을 줄이는 데 있고, 그 밖에 부재자투표의 인계․발송절차의 지연위험 등과는 관련이 없다. 이에 반해 일과시간에 학업이나 직장업무를 하여야 하는 부재자투표자는 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분으로 인하여 일과시간 이전에 투표소에 가서 투표할 수 없게 되어 사실상 선거권을 행사할 수 없게 되는 중대한 제한을 받는다(헌재 2012. 2. 23. 2010헌마601). 종료시간 부분은 합헌