보통선거의 원칙
헌법 제24조
모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.
헌법 제24조는 모든 국민이 –“법률이 정하는 바”에 따르기는 하지만 – 원칙적으로 모두 선거권을 가진다고 하고 있습니다. 아울러 헌법은 제41조 제1항, 제67조 제1항에서 보통선거의 원칙을 규정하고 있습니다.
보통선거의 원칙은 국민이라면 누구나 선거권을 갖는다는 원칙입니다. 모든 국민이 선거권을 갖는다는 점에서 보통선거의 원칙도 앞서 살핀 평등 원칙과 관련이 있는 것이지요. 근대 초기에는 일정한 경제적 여력이 있는 사람에게만 선거권을 부여했다는 점, 1900년대 초・중반까지 여성에게는 투표권을 부여하지 않는 국가가 많았다는 점을 생각하면 보통선거의 원칙의 소중함을 이해할 수 있습니다.
하지만 원칙이 그렇다는 것이지 모든 국민이 선거권을 갖는 것은 아닙니다. 예를 들어 나이가 어려 정치적 판단 능력이 없는 사람에게는 선거권이 부여되지 않습니다. 나라마다 다르나, 우리나라의 경우 18세가 되어야 선거권을 행사할 수 있습니다. 또 일정한 범죄를 저질러 윤리적 자질을 갖추지 못했다고 판단되는 사람에게도 선거권이 부여되지 않습니다. 예컨대 금고 이상의 형의 선고를 받고 집행이 종료되지 않았거나 집행을 받지 않기로 확정되지 않은 사람, 선거 범죄나 정치자금 관련 범죄, 공무원 범죄 등을 저지른 일정한 사람 등의 선거권은 인정되지 않습니다.
선거권 연령 하향 논의
<선거권 연령을 더 하향 하자는 의견이 있다. 어떻게 생각하는가?>
2019년 12월에 우리나라도 18세 하향이 이루어졌습니다. 하지만 여전히 젊은이들의 목소리를 국가 운영에 반영하기 위해 선거권 연령을 더 낮출 필요가 있다는 의견과 학교 교실을 정치판으로 만드는 것은 좋지 않다는 반대의견이 존재합니다. 특별한 사유만 없다면 되도록 많은 국민이 선거에 참여할 수 있도록 하는 것이 보통선거 원칙의 의미입니다. 조금 불편하고 부작용 발생 우려가 있어도 선거권 연령은 가능한 만큼 최대한 하향하는 것이 헌법의 정신이라고 할 수 있겠습니다.
참고로 최근에는 정당 가입 연령 기준 하향 또는 폐지와 관련해서도 논란이 있습니다. 얼마 전까지 우리 정당법은 정당에 가입할 수 있는 사람도 만 18세 이상일 것을 요구했습니다. 청소년은 아직 미성숙하고 정치적 중립을 유지함으로써 ‘건전한’ 사고관을 가진 성인으로 자랄 수 있게 해야 한다는 하향 반대의견과 청소년도 헌법이 보장하는 정치적 기본권의 주체이며, 민주 시민으로서 성장해야 하는 가진 국민임을 강조하는 찬성 의견이 부딪혔습니다.
우리 정치는 지금보다 젊어져야 한다는 의견이 많습니다. 그러나 어려서부터 정치적 통솔력과 경험을 쌓을 기회를 주지 않는다면 젊은 정치인들은 만들어지지 못하고 만들어지더라도 실패할 것입니다. 어려서부터 정치적 훈련의 기회를 얻을 수 있도록 정당 가입 연령 제한의 폐지나 하향 조정을 적극적으로 검토할 필요가 있습니다.
참고로 유명한 교육학자 피아제(Jean Piaget) 등의 연구에 따르면 10대 초반에서 15세 이상의 청소년은 자율적으로 사회의 문제점에 대해 이해할 수 있고, 이성적으로 사고할 수 있으며, 미래에 대해 숙고할 수 있는 능력이 있다고 합니다. 또 많은 선진국은 정당 가입 연령을 18세보다 낮추거나, 제한을 두지 않거나, 각 정당의 자율에 맡기고 있습니다.
찬성 의견이 반영되어 2022년 1월 정당 가입 연령을 기존의 만 18세에서 만 16세로 낮추는 정당법 개정이 이루어졌습니다. 그러나 여전히 많은 사람은 우리 정당 현실이 청소년이 보고 배우면 안 될 정도로 부끄러운 지경이라는 이유로 법 개정을 우려하고 있습니다. 부끄럽지 않도록 바뀌어야죠. 설마 청소년의 진입을 막고 계속 부끄러운 짓을 하겠다는 심사는 아니겠지요?
외국인의 선거권
<지방자치단체 선거에서 외국인에게 선거권을 부여하는 현재 제도의 장점과 단점은 무엇일까?>
선거권과 같은 정치적 기본권은 외국인에게 인정되지 않는 것이 원칙입니다. 우리가 속해 있는 공동체의 운명을 공동체 밖에 있는 사람의 손에 맡길 수는 없기 때문입니다. 앞서 본 것과 같이 선거권은 인간의 권리와 국민의 권리 중 국민의 권리에 해당하는 기본권이라고 하겠습니다.
하지만 우리나라는 제한적으로 외국인에게 선거권을 부여하는 국가입니다. 지방자치단체 선거에 한정하여, 19세 이상의, 출입국관리법에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 지난 외국인으로서 해당 지방자치단체의 외국인등록 대장에 올라 있는 사람에게 선거권을 인정하고 있습니다.
세계화 시대에 외국인에게 선거권까지 부여하는 것이 매우 선진적인 것으로 보이기도 합니다. 그러나 외국인에게 제한 없이 선거권을 인정하는 것은 이론적으로 또 현실적으로도 바람직하지 않습니다. 꼭 필요한 부분까지 인정하는 조심스러운 접근이 필요합니다.
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헌재, "강제퇴거 외국인 무기한 보호는 위헌"
박수연 기자 2023-03-24 19:53
강제퇴거대상자의 보호기간 상한을 규정하지 않은 출입국관리법은 헌법에 어긋난다는 헌법재판소 결정이 나왔다. 다만 단순위헌결정을 선고할 경우 법적 공백이 발생할 우려가 있다면서 개정시한을 2025년 5월 31일로 못박았다.
헌재는 23일 이 같은 내용을 담은 출입국관리법 제63조 제1항에 대해 수원지법, 서울행정법원이 제청한 위헌법률심판사건(2020헌가1 등)에서 재판관 6(헌법불합치)대 3(합헌) 의견으로 헌법불합치 결정했다.
강제퇴거명령과 동시에 보호명령을 받은 A 씨 등은 보호명령 등의 취소 재판 중 출입국관리법 조항에 대해 위헌법률심판제청을 신청했다. 출입국관리법 제63조 제1항은 '지방출입국·외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 보호시설에 보호할 수 있다'고 규정하고 있다.
헌법불합치 의견을 낸 유남석 소장과 이석태, 김기영, 문형배, 이미선 헌법재판관은 "외국인의 출입국과 체류를 적절하게 통제하고 조정해 국가의 안전과 질서를 도모하는 해당 조항의 입법목적과 수단의 적합성은 인정된다"면서도 "그러나 보호기간의 상한을 두지않고 강제퇴거대상자를 무기한 보호하는 것을 가능하게 하는 것은 보호의 일시적·잠정적 강제조치로서의 한계를 벗어나는 것"이라고 판단했다. 이선애 헌법재판관도 과잉금지원칙에 위반된다며 헌법불합치 의견을 냈다.
헌재는 "단순위헌결정을 선고하면 용인하기 어려운 법적 공백이 발생할 우려가 있다는 등 헌법불합치결정을 선고한다"며 입법 개선 시한을 2025년 5월 31일로 정했다.
반면 이은애, 이종석, 이영진 헌법재판관은 "헌재는 2018년 2월 같은 조항을 합헌이라고 결정한 바 있다"며 "선례를 변경하려면 선례 판단에 법리상 잘못이 있다거나 사정변경이 있어야 하는데 출국거부자 강제퇴거명령 집행의 어려움은 선례 이후 변화가 없고 판단을 변경할 만한 다른 사정변경이 있다고 보기도 어렵다"는 반대의견을 냈다.
헌재 관계자는 "입법자는 합리적인 보호기간의 상한을 어떻게 설정할 것인지, 보호의 개시나 연장 단계에서 보호의 타당성을 심사할 역할을 어느 기관에 부여할 것인지 등에 대한 논의를 거쳐 제도를 개선해야 할 책임이 있다"고 말했다.
<관련 조문>
출입국관리법 제63조 (강제퇴거명령을 받은 사람의 보호 및 보호해제) ① 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 그를 보호시설에 보호할 수 있다. <개정 2014. 3. 18.>
② 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 제1항에 따라 보호할 때 그 기간이 3개월을 넘는 경우에는 3개월마다 미리 법무부장관의 승인을 받아야 한다. <개정 2014. 3. 18.>
③ 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 제2항의 승인을 받지 못하면 지체 없이 보호를 해제하여야 한다. <개정 2014. 3. 18.>
④ 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람이 다른 국가로부터 입국이 거부되는 등의 사유로 송환될 수 없음이 명백하게 된 경우에는 그의 보호를 해제할 수 있다. <개정 2014. 3. 18.>
⑤ 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 제3항 또는 제4항에 따라 보호를 해제하는 경우에는 주거의 제한이나 그 밖에 필요한 조건을 붙일 수 있다. <개정 2014. 3. 18.>
⑥ 제1항에 따라 보호하는 경우에는 제53조부터 제55조까지, 제56조의2부터 제56조의9까지 및 제57조를 준용한다.
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외국인에게 기본권이 인정되는가?
국민과 유사한 지위에 있는 ‘외국인’은 원칙적으로 기본권의 주체가 될 수 있다(헌재 1994. 12. 29. 93헌마120, 판례집 6-2, 477, 480). 청구인들이 침해되었다고 주장하는 인간의 존엄과 가치, 행복추구권은 대체로 ‘인간의 권리’로서 외국인도 주체가 될 수 있다고 보아야 하고, 평등권도 인간의 권리로서 참정권 등에 대한 성질상의 제한 및 상호주의에 따른 제한이 있을 수 있을 뿐이다. (재외동포법 사건에서) 청구인들이 주장하는 바는 대한민국 국민과의 관계가 아닌, 외국국적의 동포들 사이에 재외동포법의 수혜대상에서 차별하는 것이 평등권 침해라는 것으로서 성질상 위와 같은 제한을 받는 것이 아니고 상호주의가 문제되는 것도 아니므로, 청구인들에게 기본권주체성을 인정함에 아무런 문제가 없다. 헌재 2001. 11. 29. 99헌마494, 판례집 13-2, 714, 723-724
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시사위크 2025.04.14: 외국인 선거권 부여… 아시아 국가 중 ‘한국’이 유일하다?
우리나라는 2006년 지방선거를 시작으로 자격을 갖춘 외국인에 대해 지방선거 선거권을 부여하고 있다. 외국인 참정권 도입은 아시아 국가 최초로 알려졌다. 최근 온라인상에선 현재까지도 한국이 아시아 국가 중 유일하게 외국인에게 선거권을 주는 나라라는 내용의 글이 화제가 되기도 했다.
◇ 한국, 2006년 지방선거부터 외국인 선거 도입
우리나라는 2005년 공직선거법이 개정됨에 따라 영주권(F-5비자)을 가진 국내 장기체류 외국인에게 지방선거 투표권이 부여됐다.
현행 공직선거법에 따르면 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과하고 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라와 있는 18세 이상 외국인은 지방의회 의원 및 지방자치단체 선거에 참여할 수 있다. 한국은 2006년 지방선거부터 이러한 제도를 도입했다.
한국 외에도 장기 체류 외국인에 대해 제한적인 참정권을 부여하고 있는 나라들은 존재한다. 주로 체재기간, 체류자격, 국적, 소득 등 일정 제한조건을 두고 선거권을 부여하는 경우가 많다.
국회입법조사처는 2021년 4월 발간한 ‘외국인 지방참정권 현황과 시사점’ 보고서를 통해 “주로 유럽지역이나 영연방국가 또는 외국인 이주 관련 정책을 적극적으로 채택한 특정 국가들에서 외국인에 선거권을 도입한 것으로 나타났다”고 분석했다. 이어 “국회의원 선거 등 전국단위 선거보다는 대부분 지방선거에 한해 참정권을 부여하고 있는 특징을 보이고 있다”고 설명했다.
이 보고서에 따르면 아일랜드·스웨덴·러시아 등 38개국이 지방선거에서 외국인 투표권을 인정하고 있는 것으로 조사됐다. 외국인에게 지방참정권을 부여하고 있는 사례는 △정주요건하에 부여하고 있는 유형 △국제관계나 조약을 통해 상호 호혜적 차원에서 참정권을 부여하는 유형으로 구분했다.
아울러 보고서는 정주요건 등 일정한 자격을 갖춘 외국인에게 선거권을 부여하는 유형은 크게 △국적에 상관없이 모든 국가 출신의 외국인에게 부여하는 국가 △특정국가의 국적자에 한해 선거권을 부여하는 국가로 나눠 유형을 분석했다.
해당 보고서에 따르면 국적에 떠나 정주요건을 따져 외국인에 지방참정권을 부여하는 나라는 아일랜드·스웨덴·덴마크·네덜란드·노르웨이·벨기에·룩셈부르크·핀란드·헝가리·슬로바키아·슬로베니아·리투아니아·에스토니아·아이슬란드·러시아·뉴질랜드·칠레·우루과이·베네수엘라·한국·말라위·이스라엘 등으로 조사됐다.
특정국가에게 참정권을 부여하는 유형은 유럽연합(EU)회원이나 영연방국가 출신을 따져 참정권을 부여하는 사례다. 독일·오스트리아·이탈리아·프랑스·체코, 몰타·키프로스 등은 EU회원국에만, 영국·호주·자메이카·도미니카·그레나다, 모리셔스, 바베이도스 등은 영연방국가 출신에만 참정권을 부여하고 있는 것으로 조사됐다.
서유럽과 달리, 아시아권에선 외국인 참정권 도입된 사례가 극소수다. 우선 한국을 제외한 중국·일본·몽골·대만 등 동아시아 국가 중 외국인에 선거권을 허용한 나라는 없다. 특별행정구인 홍콩 및 마카오가 영주권자에게 국정선거와 지방선거의 선거권과 피선거권을 부여하고 있으나, 국가 단위가 아닌 만큼 이 범주에 포함되긴 어렵다.
일본의 경우, 1990년대부터 재일동포를 중심으로 지방선거 참정권을 요구하는 운동이 시작돼 정치권에서 논의를 시작했지만 현재까지 해당 논의는 수십 년째 교착 상태에 있다. 한국은 재일동포의 참정권 부여를 지원하기 위한 성격으로 국내 외국인의 참정권 도입을 논의했지만 정작 일본 내에선 논의가 수십년째 표류하고 있는 상황이다.
중앙아시아, 서아시아, 남아시아 등 다른 아시아 권역에서도 외국인의 참정권 도입 사례를 거의 찾기 어렵다.
2014년 6월 4일 이탈리아인 유권자가 6·4 전국동시 지방선거가 치러지는 날, 용산구 한남대로 한남초등학교에 마련된 한남 제3 투표소에서 기표소에서 투표를 준비하고 있다 / 뉴시스
그나마 확인되는 사례로는 이스라엘 국가가 있다. 지리적으로 서아시아 국가로 분류되는 이스라엘은 국적을 떠나 일정한 요건을 갖춘 영주권자에게 선거권과 피선거권을 모두 부여하고 있다.
◇ 이스라엘 제외하면 아시아 주요 국가 중 한국 유일
다만 이스라엘은 역사, 문화적으로 아시아권과는 거리가 먼 나라로 인식되고 있다. 이에 온라인과 일부 언론 보도를 통해 “한국은 현재까지 아시아권에서 유일하게 외국인 참정권을 부여하고 나라”라는 글이 게재되고 있는 것은 이스라엘 국가는 제외한 판단으로 보인다.
이에 대해 임형백 성결대 국제개발협력학과 교수는 시사위크와의 전화인터뷰에서 “이스라엘이 지도상으로는 서아시아로 분류되지만 (한국과) 같은 선상에서 비교하긴 어려울 것 같다”며 “이스라엘 국가는 혈연이 아닌, 종교적 개념으로 구성된 국가다. 고대 이스라엘하고 가까운 사람은 10% 정도 밖에 되지 않고 대부분에서 외부에서 들어왔다”고 말했다.
유럽권과 달리 아시아권의 외국인 참정권 논의가 더딘 배경에 대해선 “유럽은 같은 조상에서 출발했다는 유대감을 갖고 있으며, 공통의 문명권, 특히 기독교 문명권을 교류하고 있다. 반면, 동아시아권은 보다 민족 개념이 명확한 특징을 갖고 있어 상대적으로 논의가 쉽지 않는 부분이 있다”고 설명했다
국내에서 외국인참정권 제도가 도입된 지는 20년째를 맞았다. 도입 초기와 달리, 외국인 선거인수는 크게 늘어났다. 중앙선거관리위원회 자료에 따르면 제8회 전국동시지방선거의 외국인 선거인 수는 총 12만7,003명으로 집계됐다. 2006년 제4회 지방선거 당시, 유권자가 6,726명에 불과했던 점을 고려하면 크게 증가한 셈이다.
투표율은 높은 못한 상황이다. 2022년 지방선거 당시 외국인 선거인 투표율은 평균 투표율은 13.3%에 그쳤다. 2026년 지방선거가 1년 앞으로 다가온 가운데 외국인 참정권 제도는 쟁점화될 가능성이 높다.
최근 국민의힘 등 여권에서 ‘외국인 지방선거 투표 기준’을 강화해야 한다고 목소리를 키우고 있다. 최근 김미애 국민의힘 의원은 투표권이 부여되는 외국인의 국내 체류 기간 기준을 10년 이상으로 늘리고, 국가 간 투표권 상호주의 원칙이 적용되는 경우에만 지방선거권을 인정하는 내용을 법안을 발의하기도 했다.
이스라엘을 제외한다면 주요 아시아 국가에선 외국인 참정권을 도입한 사례는 사실상 한국이 유일하다. 이로 인해 상호주의 원칙에서 불합리하다는 비판이 존재하고 있다.
다만 외국인의 참정권 제도는 지방자치 실현 및 통합 관점에서 가치도 내포하고 있는 만큼 개편에 신중한 논의가 필요할 것으로 보인다.
국회입법조사처는 보고서를 통해 “지방선거는 주민생활의 밀접성을 특징으로 하는 선거라는 점에서 외국인 유권자들이 선거권을 행사해 주민으로서의 권리 실현과 지방자치 활성화에 기여할 수 있도록 할 필요가 있다”면서 “다만 최근 외국인 유권자 수가 비약적으로 증가함에 따라 외국인의 국내 선거 참여에 대해 신중하게 접근해야 한다는 시각도 있다는 점을 고려해 외국인 유권자 관리 방안을 마련해야 한다”는 의견을 밝히기도 했다.